國會「守門人」

去年十月，立法委員選舉前夕，一份當時在任立委對行政部門質詢的次數與內容分析報告，見諸報端。為當時正熾的選戰，火上加油。

今年七月到九月，立法院第八十六會期開議前，同一類型，但內容更深入的報告三度出現，只是被評分的對象換成去年選戰的贏家。

離最後一份報告出現不到廿天，正當輿論對立院上個會期法案審議成績創有史以來最低紀錄加以檢討，並冀望剛開議的新會期能成為「法案會期」時，一份列有廿五項優先審查法案的名單「適時」露面。

這同一來源的頻頻動作，引起許多迴響。

左）立委在審查會的表現較不為民眾知悉。（邱瑞金）

捋虎鬚，有備而來

「為立法委員打分數，不算什麼新鮮事，但以前媒體或民調機關進行的都是『最喜歡那位立委』、『認為那個立委問政績效最佳？』等主觀感覺調查，說服力當然不如這種有客觀根據的統計」，一位立法委員表示。

而且，「他們有專業素養為後盾，像參與提議廿五項優先審查法案的，大多有法學訓練背景；」一位報社的國會記者表示：「更重要的，是他們很懂得掌握時機，總在最關鍵的時候把牌打出來。」

效果立竿見影。

「我們的評估一上報，就有很多人打電話來要資料」，參與此案的孫志慧說，不少民眾認為這些報告的確可以提供他們往後投票的參考。有的還說如果審查法案情形還是像八十五會期一樣，他們會集合群眾到立法院前抗議。

部分立委的反應，也顯示出對這種點名評比的方式不敢掉以輕心。名列高質詢次數的立委為自己平日認真問政情形，終能公諸大眾，表示欣慰；有的立委則忙著為自己的形象辯解，耐心向記者解釋，為何他們的質詢如此之少，內容如此偏向某一方面；也有的不以為然，認為這樣的評分毫無道理。

如此有心地蒐集資料，進行分析，進而大膽發表，不惜「捋虎鬚」的是誰？這樣做有沒有政治目的？不少人感到好奇。

謎底揭曉，是三個民間團體——新時代基金會、國家政策研究中心，及台北市律師公會。

這三個團體如何結合起來的？他們想做什麼？

在立法院中，常可見到立委們溝通、討論的畫面。圖中由左至右為陳蒼正、林棟、張鴻學三位委員。（邱瑞金）

理念結合「鐵三角」

「監督國會的民間團體在民主國家十分普遍，像美國就有七十多個這類社團，他們定期公佈國會議員的表現，供人民參考」，新時代基金會董事長李伸一表示，我們也需要這樣的角色，而新時代基金會以提昇生活品質為成立宗旨，在政治方面，就是希望督促立委切實問政，使立法院成為真正的民主殿堂，而不是作秀場所。

在新時代基金會主導下，李伸一又找來具專業素養的「台北市律師公會」加入陣容。

「律師可以說是民間的法官，也是以維護正義為職責」，台灣大學法律系副教授葉俊榮表示，先進國家律師對社會公益事務都非常注意。從前的律師較保守，但是新一代律師的自主性高、民主理念強，也希望能為社會多做些事。主動出擊的心願，促成了他們與新時代基金會的結合。

國家政策研究中心也是基於相同理念——結合學者專家的力量做研究，並將成果提供朝野參考，為促進國家發展盡一份力——投入這個組合。而這個由企業家張榮發支持設立的中心，成為提供資金的後援單位。

「具有扶弱抑強、促進社會公平作用的法，應該優先審查」，吳忠吉教授表示。（邱瑞金）

從質詢看表現

氣味相投下，這個「鐵三角」開始運作了。他們以喚起大眾，一起來監督立委的問政品質為宗旨，打出的第一砲是統計、分析立法委員的質詢數量與內容。

新時代基金會副秘書長孫志慧指出，如何評估立法委員問政品質，難有定論，所以選擇由評估立委質詢內容做起，是因為「我們覺得這是目前立法委員花最多時間和精力的地方」，她說。

目前這個自稱國會「守門人」的組織已建立了一套立委質詢分析系統，也從上一屆立委的表現分析起，希望能藉此比較兩任立委的同異。八十五會期，為現任立委在宣誓就職後的首次會期，也是增額立委首度主導立法院運作的關鍵性會期，重要性不容忽視。經過分析，他們發現不少出人意表的結果。

例如：最常上報，也較為民眾熟悉的口頭質詢，重要性與受到的注意程度不成比例。以增額立委來說，口頭質詢只佔全部質詢件數的百分之三，百分之九十七都是書面質詢，而書面質詢中還有百分之十屬於地方性事務，顯然有些立委還沒有明確界定自己為「中央」民意代表。

不知是否由於投傳播媒體報導取向所好，口頭質詢時立委好談政治議題，如「大陸政策」「部會體制」等敏感話題尤其熱門。但在書面質詢上，就以財經及社會問題居多。

至於質詢的取向，新時代基金會的董事蕭新煌教授分析：百分之六十一．九七的質詢都停留在「提出事件或問題的層次」；至於提出具體建議的只佔百分之廿七．三六；可以深入提出修法方向的更少，只佔百分之一．三一。

新時代基金會董事長李伸一以國會「守門人」自居。（邱瑞金）

新人勇猛，老人練達

黨派別是否影響問政品質？

台大法律系副教授葉俊榮針對質詢次數名列前十名及後十名者做了分析，發現國民黨、民進黨及無黨派都各佔五、三、二位，分佈很平均。此外新人力求表現，前十名中有六位是新任立委。質詢內容上，新人較偏重民生事務，對財經、社會、環保的興趣，高於政治。

台灣大學教授吳忠吉則比較了新任與連任立委的質詢內容。他發現：在次數上，新任者平均為每人六十次，高於連任者的四十次。不過連任者所作具體建議與修法方向仍比新任者高，可見「薑還是老的辣」。

孫志慧每天都得向立院「報到」，取得新聞稿後，再加以分析。（邱瑞金）

立意雖佳，方法不對？

「我們的做法已收到效果，八十五會期開始，書面質詢的件數從往常的平均一千多件，一躍為四千多件，就是一個例證」，孫志慧認為。

但是，不少立法委員卻認為，以新時代基金會為首所推動的這項做法「立意很好，方法不對」，容易誤導民眾，形成「質詢較多的，就是好立委」的印象。

立法委員吳梓也指出，基金會這項評估方式，無形中也誤導立委，去大量提出書面質詢。「這些質詢大都是老生常談，或地方性的事務，不見得對民眾利益有直接幫助」，他說。

未列入排行榜前十名的李勝峰委員也認為，若要以量來評估，那麼應該公佈從未質詢或質詢次數很低的，「這些人可以確定從未用心問政，至於其他數據，意義非常有限。」他說。民進黨支委林正杰也表示，「要能指出誰的質詢影響了決策，提昇了公共政策品質，才是有效的評估。」

「回鄉為選民服務、出國考察及遊說美國議員，這些也是我的『業績』啊！」一名立委指出：「再說，像黨政協調，誰說它不重要，但這要怎麼評估？」

此外，有些立委在口頭質詢時義正詞嚴，顯示對某些案子的態度堅定；但到了表決時，卻換了另一個立場。這使得以質詢做為評估問政品質的可行性，受到考驗。

「評估立委質詢內容，是第一階段的工作，目前已告一段落；」孫志慧表示：「評估立委的問政品質，不是一件容易的事，我們的方法會不斷修正。但重要的是，我們已將立委質詢內容空泛、次數過少，取向有所偏差等問題，喚起大眾注意。」

立委提出過什麼口頭質詢？什麼書面質詢？立法院公報中清清楚楚。（邱瑞金）

邊做邊修正

修正的做法之一，是呼籲立法院設立「表決器」。「讓立委表決時的立場移到亮處，並列入正式紀錄，俾與發言相互對照。這樣可以看出立委的真正立場，及他是真正的為人民著想，還是受利益團體的請託」，李伸一律師表示。推動訂立「國會遊說法」及公職人員公佈財產制度也是他們目前努力的方向。前者的目的，在使利益團體向立委遊說行為有制度可循，走向透明化與合法化；後者，也是為了預防金權政治的泛濫。

從八十六會期開始，他們並進行下一階段，也是評估立委問政品質的工作項目——監督立委對法案的審議。

孫志慧指出，這已是當前立法院的燃眉之急。

據立法院公佈的統計，在今年七月才結束的八十五會期中，立法院只通過了一件預算案、兩件法律案、十六件行政命令及兩件立法院的內規，法案審議的成績創立院有史以來最低紀錄。而今年九月，再開議的八十六會期，針對已有一百四十四件法案在立法院排隊的情形，喊出「法案會期」的豪語。但情況似乎不樂觀，全期進行了四分之一，只通過一件法案——公司法修正案。

與分析立委質詢內容，系以立法院公報為準的作法不同，目前基金會的作法是：掌握時效，派人逐日到立法院收集立法院公佈的新聞稿。「我們會統計法案討論的頻率、發言內容、次數，並加以分析」孫志慧表示，研究結果將做階段性公佈，第一次公佈時間預定在今年十二月。

守門良方——優先法案名單

而針對立法院各類民生法案「塞車」的問題，他們也期望從消極的監督，轉為積極的協助。透過律師公會的全力參與，及邀請其他學者專家共同討論，選出廿五個應優先審議的法案。

「光是應以什麼標準來決定優先順序，我們就討論了一個晚上」，葉俊榮教授回憶道。他們的結論是，以一百分計，社會效益的提昇及社會公平的保障各佔卅分，影響層面多寡佔廿分，其餘像影響強度大小、積壓時間長短各佔十分。

「公平比效率重要」，參與評選優先審查法案的吳忠吉解釋，不單純地以積壓時間長短決定優先順序的原因，在於「一個法的涵蓋面越廣，照顧的人愈多，就愈應盡速審查；同時，我們也認為具有扶弱抑強、促進社會公平作用的法，比較急迫須完成立法」。

在這種原則下，規範不正當商業行為的「公平交易法」、對國會改革的「第一屆資深民意代表自願退職條例」修正案，以及「消費者保護法」等廿五項法案脫穎而出。「鐵三角」更透過各自擁有的管道，向外界公佈呼籲，以造成聲勢。

監督立委，大家一起來

「當這些法案開始審理時，我們還要匯集相關民間團體的意見，供立委參考，為法案審議提供直接的助力」，孫志慧說。

如今，立法院第八十六會期的議事正進入高潮，可以想見的，還是可能有紛爭、衝突，可能有立委重形式表現；但可以確定的是，以國會看門狗自居的這批「地下立法委員」，一定在專注地記錄每個立委的表現。

這項做法能持續多久？有多少效果？參與的人不願預估，只希望引起大眾對立委問政品質的注意，及達到拋磚引玉的效果。「有愈多的團體來做這件事，評估結果才能愈客觀、愈公平」，葉俊榮說。

〔圖片說明〕

P.45

議事殿堂上，立法委員正對行政部門進行質詢。

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（左）立委在審查會的表現較不為民眾知悉。

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在立法院中，常可見到立委們溝通、討論的畫面。圖中由左至右為陳蒼正、林棟、張鴻學三位委員。

P.48

「具有扶弱抑強、促進社會公平作用的法，應該優先審查」，吳忠吉教授表示。

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新時代基金會董事長李伸一以國會「守門人」自居。

P.49

孫志慧每天都得向立院「報到」，取得新聞稿後，再加以分析。

P.49

立委提出過什麼口頭質詢？什麼書面質詢？立法院公報中清清楚楚。