應對「非常」之局，啟用「非常」之人——「黑官」問題一點也不黑暗

最近各傳播媒介經常出現有關「黑官」的報導，這個名詞使得許多民眾誤以為國家出了一些「貪官汙吏」。其實「黑官」一點也不「黑」，他們都是才學幹練之士，只不過未具備公務員的任用資格而已。因此，行政院研考會主任委員魏鏞前不久曾在國建會指出，「黑官」二字的稱呼極不合適，應改為「無資文官」。

無資文官的存在，不始於今日。自民國四十六年起，行政院所屬部會即開始進用無資文官。民國六十三年，就曾發生過無資文官事件，十四名未具任用資格的司次長級人員，辭職、調職或參加考試，才平息眾議。

今年初，政府新成立文建會、農業局，又逢經濟部改組，人事大幅變動，若干要職由未具任用資格者擔任，再度引起若干公務員不滿，向立法委員提供資料。於是年初立法院院會時，便有立委持十九名無資文官名單向行政單位提出質詢。

真正使無資文官事件到達高潮的，是六月初曾任立委的黃順興要出任嘉義市政府主任秘書一職，任用資格引起爭議。立委雷渝齊、謝生富等人紛紛提出質詢，把中央部會的無資文官也牽扯出來，終至廿二個無資文官名單，赫然見報。

工業局副局長吳惠然說：「我願意參加考試。但是平時工作太忙，怎麼有時間準備？（旅影）

什麼是無資文官？

依照我國憲法規定，公務人員非經考試，不得取得任用資格。因此，本文所謂的無資文官，是指未經考試及格、沒有取得任用資格、而擔任須具任用資格職位者而言。

公務員可分政務官和事務官兩種。政務官是決策者，需隨政策同進退，任期無保障，沒有退休金，不需具任用資格，例如部長、政務次長。事務官則為政策執行者，非具法定資格者不得進用，進用後職位終身受保障，有退休金。一般而言，常務次長以下屬事務官範圍。由於政務官不需具任用資格，不會發生無資文官問題。因此，本文所謂無資文官是指事務官而言。

無資文官所以產生，是因為有些機關高級職位出缺，機關首長一時在具備任用資格的公務員當中，找不到適當人選，但該職位非常重要，於是向外延攬未具任用資格的人才。

因此，本文所指無資文官，是指高級事務官。中低級公務員也有不具任用資格者，由於他們職位較低，根本不是「官」，對整體影響不大，因此不在本文討論範圍之內。

國貿局副局長江丙坤，曾經高考及格，只因一直在駐外單位服務，不能取得副局長的任用資格。（旅影）

無資文官只是暫行「代理」

依照規定，行政單位用人需將人事資料送考試院銓敘部審核，審核通過才能進用。如未送審前先行代理，依規定也須在一月內補送審。如果超過一月仍不送審，銓敘部可通知該機關取消代理；仍不取消的話，可呈報考試院將當事者降職或免職；或核轉監察院，請監察機關提出糾正或彈劾。

由於無資文官不具任用資格，送審也不能通過，因此機關首長啟用無資文官雖不送銓敘部審核，但都需呈報行政院核備。行政院認為當事人的學經歷確實適合出任該職位而核准以暫行代理。銓敘部知道有關單位確有實際需要，也睜只眼、閉只眼，讓這些「黑官」繼續代理下去。有的一代理就是好幾年，顯然與法令規定不合。因此事情一經報端披露，立即引起各界不同的反應。

站在「法」的立場來看，某些機關首長任用無資文官確實站不住腳。但是如果從「事」的觀點來看，這些首長所以甘冒「違法」之大不韙，任用無資文官，實有不得已的苦衷。

經濟部投資處副處長黎昌意有碩士學位，但在私人企業服務的經歷不被銓敘部承認，所以未具參加甲等考試的資格。（旅影）

任用無資文官有不得已的苦衷

所謂「中興以人才為本」，我國在面臨科技正待自立、工業結構極需轉型、社會變遷急遽之際，以及為適應這些需要而增設一些新的單位，都使得政府必須大量羅致人才，才能解決國家在現代化過程中層出不窮的問題。

同時歷年來，我國一直有人才外流的現象，其中以科技人才外流最為嚴重；加上政府行政單位待遇低、升遷慢，許多優秀人才流入民間企業；而行政單位對現有人員又缺乏有計畫的訓練培養，人力運作上產生青黃不接的現象。因此，若干機關首長上任後，一時發現某些職位無人可用，為了急於推動新政，只好向外界延攬人才，其中以經濟部長趙耀東的作風最受注目。

趙部長由於領導中鋼表現傑出，出任經濟部長。他上台後，立即掀起一陣「趙耀東旋風」，各界莫不對他寄予殷切期望。

趙部長急切地想把事做好、啟用好些無資文官的做法，可說毀譽參半。贊成者認為他有魄力、有擔當，不畏現實壓力，是在做「事」，而不是當「官」。反對者則批評他是「最沒有法治觀念」的首長，以找不到人才為「藉口」，任用「私人」，想把經濟部變成第二個中鋼。

今年三月十七日，立委謝生富就經濟部人事任用問題向趙部長提出質詢。趙部長沉痛地說：「為了人事任用問題，我挨了很多罵。可是，如果謝委員你來擔任我的職位，你要怎麼辦呢？」

趙部長強調，他並非要破壞文官制度，實在是從現有公務員中，找不到他認為適當的人選。又說，他所找來的人，都是磕頭作揖請來的，完全唯才是用，絕無循私之心。由趙部長這番表白，不難看出機關首長用人的苦衷。

由此顯示出一個問題，就是不少行政機關中的人事單位，未能與首長密切配合，只是消極地指出無人可用或資格不合不能進用，未能積極地提出解決辦法。主管全國人事行政的單位也因囿於現有法規，未能有效協助機關首長羅致高級人才，或尋找合理的解決途徑。

在這種情況下，作風「強硬」的首長，如趙部長，便大膽地啟用無資文官，而較「溫和」的首長，為了遷就現實，儘管從有任用資格的公務員中找不到適當人選，也只好勉強啟用並非十分合適的人，雖然合法，但並無利於政務的拓展。

教育部國際文教處處長陳義揚表示願意尊重國家法制，參加考試以取得任用資格。（旅影）

犧牲奉獻，竟被稱為「黑官」

我們從無資文官（部份已離職）的學經歷（見附表），可看出他們確實學有專長，也有豐富的工作經驗，而且多半放棄原有的高薪工作，進入公家機關擔任現職，每個月只領新台幣兩、三萬元的待遇，工作負荷量卻增加許多。

舉例來說，財政部金融司司長許遠東，原任第一銀行總經理，被財政部長徐立德以「低薪」挖角。據說，金融司長的薪俸，還不及他原任職位待遇的一半。另外，工業局副局長吳惠然，由經建會綜合計畫處副處長轉任現職後，工作量幾乎增加一倍。

由於這些人不具任用資格，所以也不能享有公務員的福利，包括任期保障、退休金等。他們抱著犧牲奉獻的熱忱，進入行政機關服務，而且也都曾呈報行政院核準，沒想到竟被稱為「黑官」。對他們來說，這個稱呼不僅極不公平，而且有失厚道。

雖然政府任用無資文官是不得已的權宜措施，被稱為無資文官的人也是一肚子委屈；但立法委員吳梓認為，無論如何，法治的尊嚴必須維持。尤其是一個民主國家，如果政府不守法，如何要求民眾守法？因此就產生「現實」與「法治」，「資格」與「才能」孰重孰輕的爭論。

東吳大學法學院院長章孝慈認為，法律因事實而產生，先有飛機才有航空法，先有輪船才有海上法，制度也是一樣。無資文官問題之所以產生，表示我國現行的文官制度，有不符現實需要之處。因此，如果能慎重地加以檢討、修正，使制度和事實相配合，也就不致再產生無資文官了。

目前世界各國大都有一套完備的文官制度，我國也不例外。但是由於我國的文官制度規定得太過嚴密、刻板，有若干處難以靈活運轉，用來守常有餘，但應變不足。

舉美國為例，聯邦政府各部會正副首長、委員、各部次長、所屬重要機關首長及各部會重要主管任用都可不經考試，但職位也不受文官制度保障，隨政黨同進退。所以雷根總統上台後，能撤換高級文官數千人。

再看新加坡的情形，新加坡的事務官，均訂有所需資格條件，經面試錄取後，即可任命。部分職位如擬任人員未具所需資格時，可於政府舉辦的考試及格後任用。所以事務官的任用，並不是只有考試一途。

反觀我國的情形，公務員非經考試院舉辦的國家考試合格不得任用，使得機關首長在用人上會受到很大的拘限。

教育部技職司司長張一蕃不願做「黑官」，曾提辭呈，但被慰留。（旅影）

不應把考試當做求才的唯一途徑

我國現行的考試制度，可說是科舉制度的延長。許多學者認為，　國父手創五權憲法，主張考試權獨立，有特殊的時代背景：

一是因為民國成立後，廢了科舉制度，使得許多清寒子弟失去「十年寒窗，一舉成名」以入仕途的機會；二是因為當時中國大陸教育不普及，為了避免不學無術者憑關係而杜塞幸進；三則因當時民智未開，惟恐輿論未能發生制裁的力量，當政者在乏人監督下，製造小圈子；因才此主張考試權獨立。

如前所述，我國憲法規定，公務員必須經過考試合格，但考試是否一定指考試院舉辦的考試，值得商榷。

有人認為學士、碩士、或博士取得國家授予的文憑後，應已具備出任公務員的資格。各機關亦應可依需要公開甄試用人。至於失學者則可參加考試院舉辦的考試，以進入公家機關服務。

另外，我國公務用人講求「考用合一」，但目前「建教合一」卻行不通。其實讓大學生或研究生在政府機關實習，成績優良者予以進用，應該也不失為政府用人的可行之道。

但是這堶n指出，二種構想都不符合現行的人事與考試制度。

我國由農業社會步入工商業社會之後，教育普及，文盲幾乎絕跡，國民知識水準大為提高，學士、碩士到處可見；另一方面政府所面臨的事務也日趨複雜，因此對人才的需求，無論質、量、類別，都逐漸增加。

在這種情況之下，如果政府再拘泥於現行的考試用人辦法，人事上無疑會遭遇許多窒礙，也會影響行政事務的推動。以目前的考試情況來看，人才未必去考試，考上的未必是人才；上任的未必能用，想用的人又未必經過考試。考用之間難以充分配合。

考試用人雖是中國的傳統，可是古代用人也不僅考試一途，也有人因軍功、保舉或才學出眾而出任公職。三國時代，劉備三顧茅廬，延請諸葛亮出任軍師一事，被蔚為美談，傳誦至今。但是諸葛亮如果生於今日，恐怕難逃淪為「黑官」的命運。因為他未參加考試，出山的時候只有廿七歲，卻一下子當了「軍師中郎將」，一定會遭「少不經事」、「空降部隊」等批評，儘管他如司馬德操所說，是「伏龍鳳雛」，恐怕也只好一輩子伏臥山中。

古人尚且知道在國家多難之秋，唯才是用，倘若今人反而設置重重束縛自綁手腳，不知變通，豈不矯枉過正？

舉例來說，如果政府想請工商協進會理事長辜振甫擔任經濟部某司司長職務，以他在工商界的成就及管理企業的經驗，擔任司長實有「大材小用」之嫌，如今卻因未經公務員任用考試，而進用無門。

又如前不久行政院孫院長曾表示，立法委員對國家事務有整體性的瞭解，並具備廣大的民眾基礎，政府願借用他們的長才，請他們擔任公職。可是如果順應任用資格的規定，除非他們一進仕途即任政務官，否則也是「黑官」。

制度規章固然不容破壞，但如能「網開一面」，必能收更大的功效。因此，台大法學院院長張劍寒認為，在我國現行制度下，政府除了考試之外，應該多闢幾個用人管道。

文建會的副主委孔秋泉及兩位處長瞿君石、申學庸都表示，他們只是想為文化建設盡點心，從未想當「官」，更沒想到自己會是「黑官」。（旅影）

「外升」與「內補」兼顧

政大公共行政研究所所長華力進認為，就目前國內的情況來看，政府高級文官的延攬，的確不能全賴內補。因為如果完全依賴內補，機關內部人員只要熬年資就能升等，可能會降低公務行政的品質。

在我國現行人事制度下，一個公務員升至司處長時，不可能在五十歲以下，老成持重足矣，衝勁可能不夠。而現在社會變遷太快，擔任主管的人需要具備與時並進的專業知識；但目前政府機關內部在職訓練做得不夠，一個資深公務員的行政經驗誠然豐富，專業知識可能不足。因此，必須「外升」與「內補」兼顧，才能加速帶動行政業務的推展。

其實在我國現行文官制度中，除了考試之外，還有其他用人的方式，只是適用範圍太窄，無補於高級文官的延用。

舉例來說，照聘用人員、派用人員、技術人員聘用條例的規定，都可依學經歷進用人員，不必經過考試。但是聘用人員不能擔任科長以上主管級職務。派用條例僅適用於臨時機關或臨時職務（特使、典試長等）。技術條例僅適用於技術職位。而目前一般主管皆被認定為行政職位。

換句話說，這些條例僅適用於主管級以下或臨時職位，不適用於高級事務官的任命。由此可見，在現行制度下，司處長級的文官想要取得合法資格，除了參加考試，別無他途。

文建會的副主委孔秋泉及兩位處長瞿君石、申學庸都表示，他們只是想為文化建設盡點心，從未想當「官」，更沒想到自己會是「黑官」。（旅影）

通過考試才能取得資格

公務人員考試，主要分高普考、特考和分類考試三種（見表）。其中甲等考試及格者可任高級公務員職位。

照理說，如果「黑官」都經甲等考試合格，所有問題就能迎刃而解，但情形並不這麼樂觀。

首先談到應考資格問題。甲等考試的應考資格如下：

一、有教育部承認的博士學位，並任專攻學科有關工作兩年以上者。

二、有教育部承認的碩士學位，並任專攻學科有關工作四年以上者。

三、曾任教授或副教授兩年以上，經教育部審查合格者。

四、高考及格，並就其錄取類科在機關服務六年以上者。

五、專科以上學校畢業，並曾任民選縣（市）長滿六年者。

但是有些具有實際工作經驗及高度辦事能力的人，未必符合上述應考資格。

其次談到考試方式。目前甲等考試的方式是著作發明審查及口試兩種。然而著作必須正式刊印出版，並非人人具有。尤其是平日公務繁忙者，根本無暇做研究與著作。另外，有人以為目前的考試方式能否考出應考人的熱誠、經驗、魄力、擔當與臨機應變的能力，也不無疑問。

最後是錄取名額的問題。甲等考試是「任用」考試，錄取後必須分發，考試前需先調查缺額。由於各機關高級職位缺額有限，加上各首長惟恐分發的人不合適，多半不願多提供名額，所以甲等考試未能年年舉辦，錄取名額也很少。

文建會的副主委孔秋泉及兩位處長瞿君石、申學庸都表示，他們只是想為文化建設盡點心，從未想當「官」，更沒想到自己會是「黑官」。（旅影）

學者專家對甲等考試提出改進建議

雖然有人批評甲等考試有「放水」之嫌，但是依照歷年平均錄取率只有廿九．六四%，而且不少知名學者未獲錄取來看，這個考試實在相當嚴格。中國人一向比較好面子，因此有些知名人士怕考不上而不願參加考試。另外，難免有些無資文官基於中國讀書人的傲骨，寧可求去也不願應考。

再則，甲等考試合格後，按規定，曾任相當十職等以上職務滿一年者，才能立即取得十職等的合格實授資格，否則必須試用一年。試用期滿，取得實授資格後，如欲出任十職等以上較高職位，僅可「權理」。

換句話說，如果一個無資文官參加甲等考試及格，出任十職等以上職位，只能「權理」，實質待遇也只能比照十職等。政府要他負高職位的責任，顯然也認為他有擔任高職的條件與能力，卻不給他正式的名份與該職位的待遇，名實未能相符，顯有矛盾存在。

由上述種種因素看來，甲等考試並未能完全解決政府高級人才的延用問題。因此學者專家紛紛提出各種改進甲等考試的建議。

台大政研所教授繆全吉認為，甲等考試的形式不妨靈活一點，口試、著作發明審查是考試；實習、參觀旅行也未嘗不是種考試。

一位不願透露姓名的考試委員則主張應考資格應再予放寬。除了學歷之外，有豐富經歷，例如當過私人企業的經理職務，也應可構成應考資格。另外，在特殊情況下，似乎可考慮採取「檢覈」方式，只要審查學經歷即可進用。

由於甲等考試受缺額限制，有時難免會有「遺珠之憾」。立法院主管人事法令的立委張金鑑主張將甲等考試由任用考試改為資格考試，因為沒有分發的壓力，可以多錄取一些名額。錄取人數多，機關首長用人時也有選擇的機會。

張委員並且建議，把甲等考試比照高普考改為定期的最高考試，每隔一年或兩年舉辦一次，以儲備高級文官人才。

對於上述建議，考試院考選部次長傅宗懋的看法是：依照考試法規定，「公務員考試應配合使用計畫」，「高普考及格人員不足或不能適應需要時得舉行特考」。因此如果要把甲等考試由任用考試改為資格考試，或由不定期的特考改成定期的最高考試，必須先修改法令。至於檢覈，按規定只適用於專門技術人員或地方公職候選人，如果用在甲等考試，不僅不合規定，也有失公平。

立法委員周樹聲主張人事權應屬行政單位。（旅影）

為了取得資格，只好參加考試

甲等考試雖有未盡人意之處，但畢竟是目前「黑官」唯一「驗明正身」的機會。

經濟部工業局副局長吳惠然說：「為了不再做個『黑官』，我決定明年參加考試。一方面我覺得辭職不幹是一種消極的作法，另一方面是為了減輕趙部長任用『黑官』被輿論指責的壓力。問題是我現在每天工作十五小時左右，怎麼有時間準備考試呢？」

教育部國際文教處處長陳義揚表示，為尊重國家法律制度，他也決定明年參加甲等特考。他半開玩笑地說：「只怕到時候考上了被批評為考試放水，考不上又被譏笑。」

教育部技職司司長張一蕃沒有參加考試的打算，他日前曾提出辭呈，但被挽留。張司長不否認「黑官」問題所造成的困擾是他辭職的原因之一，他說：「我也尊重國家的制度。政府要我出任公務員，我願不計一切，盡心獻力；但是如果制度不允許，我也不願勉強再做下去。」

經濟部投資業務處副處長黎昌意雖有碩士學位，也有豐富的工作經驗，但是仍未具有甲等考試應考資格。原因是他一向在私人企業服務，經歷不被銓敘部承認；在美國加州州立大學台北分校的教書經歷，也不被教育部承認。他很困惑地說：「我不瞭解，為什麼只有在政府機關的工作經驗才能算數？」

立法委員張金鑑認為，甲等考試應可改為資格考試，以儲備高級文官人才。（旅影）

擴大政務官範圍，各方意見不一

除了甲等考試，東吳大學法學院院長章孝慈認為，擴大政務官範圍應也可紓解政府高級人才任用的困難。至於範圍擴大到何種程度，則需經行政機構與立法機關詳加討論後，才能決定。

依照人事行政局初步研擬的辦法，準備將政務官範圍擴至各部會副首長，包括政次、常次；各部會直屬重要局、署長，加工業局長、國貿局長、衛生署長，與各部會處局署以下的部分司處長等。

然而，繆全吉、張劍寒兩位教授都認為政務官範圍不宜擴大，否則文官體系會混亂。尤其是政次和常次的工作應清楚劃分：政次是政務官，常次則是最高的事務官。目前有些常次做的是政次工作，那是職權劃分不清，不可將錯就錯。

張劍寒認為，如果政次一人不夠，應可視需要適當增加。立委張金鑑則認為，政務官範圍如擴及司處長，則會嚴重打擊現有公務員士氣，因為那將會減少他們升遷的機會。

台大政研所教授繆全吉認為，政務官範圍不宜擴大。（旅影）

還有很多路可走

那麼除了參加考試和擴大政務官範圍之外，有無其他改善辦法呢？

張劍寒教授指出，如果能修改聘用條例，把適用範圍擴及主管級公務員，應可解決部分「黑官」問題。另外，依照分類職位公務人員任用法第廿三條規定，「非常時期因特殊需要，在特殊地區對一部分公務員之任用，得另以法律定之。」因實際需要另訂法律，亦不失為可行之道。

張金鑑立委則認為，行政單位可將某些需具專門技術的主管職位，例如工業局長、氣象局長，認定為技術職位，經考試院同意，以技術條例任用，既不違背憲法精神，政府用人也較有彈性。

繆全吉教授則建議政府，不妨比照韓國「別定職」的作法，適度開放部份高級文官的員額，不需受任用資格限制。

由於我國人事制度分歧，各機關有各自的組織法，產生若干不合理的現象。照理說，派用機關應是臨時性機構，但農發會、經建會、研考會設立多年，卻一直是派用機關，以派用條例進用人員，不受任用資格限制。同是政府機關，其他單位就不能享受這種便利。而派用機構的人員因未具備任用資格，轉到其他行政單位工作，就變成「黑官」。

例如，經濟部兩位次長張訓舜與吳梅村，分別曾在農復會（農發會的前身）、經合會（經建會的前身）任職多年，對國家貢獻良多，但至今仍是「黑官」。

另外，學術和事業單位有許多專才，目前是中央機構找尋人才的來源之一。但在現有制度下，學術、事業、行政三者各成體系，壁壘分明，人員不能相互流通，資歷也不能比敘，所以有人由學術或事業單位轉到行政單位任職，那怕是擁有博士學位的學者專家，或是學校教授、事業單位總經理，一樣都是報效無門。

台大法學院院長張劍寒建議政府，除了考試之外，應多闢用人管道。（旅影）

人事制度有若干不合理之處

駐外人員回國任職，也發生任用資格問題。經濟部國貿局副局長江丙坤高考及格，在留日期間，被經濟部羅致擔任駐日大使館經濟參事處處員，後來調升駐南非經濟參事。

由於經濟部駐外機構屬派用機構，江丙坤雖具有薦任職位任用資格，卻只能以派用人員條例派用。他在國外表現優異，年年考績甲等，分數為駐外單位人員之冠，因此被徵召回國出任國貿局副局長。但是銓敘部認為他原有的高考資格只能擔任中級職位，而駐外機構為派用機構，年資不能比照任用機關換算，結果他還是「黑官」。

為消除人事制度上若干不合理的現象，人事行政局提出增定年資採計規定建議，希望曾經高考及乙等特考及格人員，在各級學校、事業機構任職相當年資後，轉任行政機構時，得採計提敘及取得升等資格，使得學術、事業、行政單位間的人力，能合理交流。

銓敘部發言人胥山春指出，銓敘部在四年前就曾提出年資採計辦法，但有些行政單位不接受。如果大家都認為有執行的需要，銓敘部自應立即配合。

立法委員吳梓認為，行政單位啟用無資文官固然情有可原，但法治可不容忽視。（旅影）

無資文官的產生背景複雜

由上述分析可以看出，無資文官的產生，絕非單以「違法」兩字便能論定，它背後隱藏許多錯綜複雜的問題。「黑官」問題之所以拖了廿多年未能解決，主要癥結在於各方對人事管理的觀念未能溝通。

依照我國憲法第八十三條規定，考試院掌管考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等十一個項目。照理說，考試權歸考試院，人事權應屬行政單位。但是多年來我國考試院不僅管考試，也管人事，這是世界各國獨有的現象。

曾參與制憲的立法委員周樹聲指出，當年制憲時因逢訓政時期，政治尚未步上常軌，為避免人事紊亂，才通過憲法八十三條，以立場超然的考試院來監督人事。

由於當時法令訂得太嚴，至今留下許多後遺症。儘管考試院在人事上已盡力配合行政部門的需要，但由於雙方有些觀念、做法不一，行政單位仍難免感到受束縛。因此，民國五十六年行政院成立人事行政局，主管行政院各部會的人事，使得行政院在人力運作上稍具彈性，但依法人事行政局仍得受考試院的指揮監督。

應否將人事權交給行政單位？

對於這種情況，有人認為考試院應把人事權還給行政單位；但也有人反對，認為這是國父遺教之一，不可輕言更改。然而，繆全吉教授指出，國父贊成考試權獨立，可是並未主張人事權和考試權合一。

無論憲法八十三條是不是國父的意思，周樹聲委員認為，如果國父地下有知，發現社會情況不同，也會贊成修改。

周委員雖已九十四歲，但耳聰目明，觀念新穎。他指出，當年大陸有農無田，所以國父主張「耕者有其田」，贊成小農制；可是今天國內鄉村務農的人口減少，小農制已不合時宜，必須走向大規模機械耕種。

另外，當年國父主張人口增產，因此當蔣夢麟首先提出節育觀念時，曾遭到輿論嚴苛的指責。可是今天推行家庭計畫已成為國家的人口政策，足見國父遺教也須配合實際情況，重新予以詮釋，並加修正、改進。

因此，周委員不僅一次在立法院指出：各級公務員的任免升降，因考試院束縛過甚，妨礙行政功能的發揮，應由行政院擬具修改法律條文，送請立法院審議，俟國民大會開會時修訂臨時條款，以肆應非常之局。

考試院的態度則是，人事制度的任何興革，必須在憲章規範下，顧及整體及長期所發生的影響。考試院並非死守法令不放，但是制度如有改革，須經法定程序，然後才能定案實施。但至目前為止，考試院並未正式接到任何行政機構有關人事制度修改的建議。

據側面瞭解，人事行政局遲遲未將改革辦法送至考試院，主要是因為一直未能研擬出具體可行的方案，沒有把握能獲得考試院通過。人事行政局成立以來，在人事興革上曾有許多建樹，在當前局長陳桂華的領導下，亦大力推動人事制度的現代化，卻因未能及早解決無資文官問題，而遭致許多批評。

是否防弊重於興利？

至於考試院最顧忌的，是恐怕在人事上開太多方便之門，使得機關首長任用私人，產生流弊。因此，最好所有公務員都參加考試，好像考試合格後就打上「正字標記」，絕對安全可靠。也就是這種防弊重於興利的心理，使得某些公務員把考試及格當成取得終身鐵飯碗，只要不犯大錯，終身受保障，普遍缺乏一種積極進取的工作精神。

有人認為，所謂「內舉不避親」，只要首長能指揮如意，確實把事情辦好，任用「私人」又有何妨？

或許有人會問，誰能保證首長認定的一定就是人才，人才的標準何在？這種不信任他人的心理，已成為目前社會的通病。張金鑑教授認為，機關首長身負重責大任，工作成敗榮辱要他承擔，卻不給他用人的自由，顯然有失公平。

現今社會上許多人之所以對「任用私人」如此恐懼，可能是過去痛苦的經驗在作祟。民國初期，某些軍閥、行政首長，因大權在握，任意進用私人，小姨子、小舅子、大柱子、二楞子……用上一大堆，老弱婦孺之中，可能有許多斗大的字識不得一擔，也有軍閥之子十二歲就掛了將軍階之事。

但是社會情況不同了，前面說過，如今國民教育普及，知識水準大為提高，學士、碩士比比皆是，博士也不少，主管想任用自己中意的人，起碼也是大專相關科系畢業。如果這位主管因熟識、瞭解、信任此人，能用其長、避其短，只要他們能配合無間，工作推展順利，旁人又何必一定看不順眼呢？

時代不一樣了，過去的痛苦經驗不必延續至今。昔日的包袱如果丟不掉，老是「以小人之心度君子之腹」地盡採「防弊重於興利」措施，新政、新局、新氣象，如何可期？

更何況如果今天某位首長果真濫用無才無德的親友或門生，在民智已開的今日社會，相信輿論界、民意代表、監察單位絕不可能坐視不管。

解決「黑官」問題應正本清源

一位不願透露姓名、曾任政府要職的教授指出，今天會產生「黑官」，根本不在資格的問題，而是多年來行政單位待遇低、升遷制度不合理，未能吸引優秀人才進入政府機關服務；而機關內部又不重視人才培育，才會造成今天無人可用的局面。

由此可見，無資文官的產生，良有以也。政府需正本清源，檢討原因加以改進。等到培育人才、改善待遇等問題都獲得解決，人才湧入政府單位，無資文官問題自然不致產生，現在可說是個過渡階段。因此，政府不僅要為眼前打算，也應為長遠著想，應趕緊提出標本兼治的方法，才能根本解決問題。

解決無資文官問題沒有「標準答案」，處理起來因此會很吃力。但是事情老是懸而不決，就像有病不醫，會愈來愈嚴重。因此，我們認為大家都應面對現實，彼此溝通意見，積極謀求解決之道，修改不合時宜的法令規章。在討論過程中，意見難免分歧；但也不能議而不決，雙方只能以國家整體利益為重，在「兩害相權取其輕，兩利相衡取其重」的原則下，找出利多弊少的辦法來。

建立更健全合理的文官制度

最後，談到一個觀念。目前有些公務員在所擔任的職位上十分稱職（比方說科員），但因未具擔任較高職務（比方說科長）的才華，因此多少年無法升遷。在待遇上，照我國現行的人事制度，公務員的薪資多寡受限於職位的高低，某個職位的薪水到達一定的標準就加不上去。在這種情況下，中低級公務員的士氣多少會受影響。如果能比照軍中士官長幅度較大的給薪方式，對表現良好的公務員按年資敘薪，雖不能升官，但在待遇上獲得補償，不僅不致影響工作情緒，長官也就不必因酬庸他的「沒有功勞、也有苦勞」，而不管他是否有幹才、抱負，非給他升官不可。

總而言之，政府啟用「黑官」的過程，其實並不黑暗，是基於時代、政策、事實的需要，才設法引進各界人才，期能注入新血，有所突破。這證明政府確實希望革新求進，否則若是因循苟且，又何必自找麻煩？而在這個過程中引起的種種爭論，也顯示出大家對法治的重視。

由上述種種可以看出，解決無資文官的任用問題，其實並不很困難，只是大家在觀念上需要改變和溝通。這件事被提出討論，對考試院、人事行政局都提供一個廣徵博議的機會，藉此可由各種意見中，找出一勞永逸的辦法來。我們並不是主張「空降部隊」紛紛「佔領」各機關中的高職位，使得正式公務員沒有升遷的機會；機關中如有合適的有資文官，主管自然不應「外求」。但是如果沒有，我們就應面對現實，使政府用人的管道要多，範圍和彈性要大，才能多多進用各界的人才，以開創性的做法，為國家行新政，啟新局。