解除戒嚴．開放組黨

有人說，去年是中華民國的「政治年」。

且看看一年來的「政治大事記」：

三月底，中國國民黨蔣經國主席在三中全會中指出，要以黨政革新帶動全面革新；兩個星期後，國民黨中央常會組成十二人小組，針對包括充實中央民意代表機構、國家安全法令、民間社團組織制度等在內的六大政治議題，研擬可行的革新方案。

五月，在野政治勢力組成的「黨外公政會」宣佈將在各地成立分會；緊接著，透過陶百川等四位中介人士，執政的國民黨與「黨外公政會」展開溝通。

九月廿八日，「黨外公政會」不顧仍處戒嚴、禁止組黨期間，宣佈成立「民主進步黨」。

十月十五日，執政黨中常會通過兩大政治革新措施：解除戒嚴及開放組黨；另在憲政體制下製定「動員戡亂時期國家安全法」，以應實際需要。

國安法應否製定與其內容正在熱熱鬧鬧地討論中，隨著十二月六日增額立法委員與國大代表選舉的逼近，加上其間的許信良兩度企圖闖關入境，政治氣氛愈「炒」愈熱，終至盛況空前。

在一片熱鬧紛沓的政治氣象中，最受矚目、影響最深遠的，首推解除戒嚴及開放組黨，被美國新聞界稱為「四十年來台灣最大的政治變革」。

台灣地區解嚴後，金門由於居於前線，仍處戒嚴狀態。（張良綱攝）（張良綱攝）

實施最久，執行最少

戒嚴，是國家遭遇戰爭或非常事變時，行政首長為維持社會治安，於全國或特定區域施行兵力戒備，並將該區行政、司法權移轉軍事機關行使，而對人民之自由權加以限制之謂。

戒嚴法的英文Martial Law直譯就是「軍事法」，所以外國人一聽到戒嚴就很緊張，直覺想到軍人統治、滿街荷槍實彈的軍人把關盤查、軍事機關可任意逮捕人等情形。

「中文把這個字翻成『戒嚴』，取其『戒備森嚴』之意，文意雖然漂亮，但也使人因此而沒了戒心」，中興大學法學教授城仲模指出，因此大部分國人對「實施戒嚴」的感覺遠不及歐美人士認為的嚴重。

民國卅八年五月十九日，台海上空發生戰事，廿日凌晨開始實施戒嚴。自此，台灣地區開始了長達卅八年的戒嚴時代。

「除約旦外，我國是全世界實施戒嚴最長的國家」，美國馬里蘭大學教授丘宏達指出：「但也是執行得最少的國家。」

執行少的原因，一方面是我國一開始就沒有全部執行戒嚴法上的規定；再者，執行的部分也逐年放寬。

前者如戒嚴法第七、第九條。城仲模分析，戒嚴法第七條規定，戒嚴時期地方行政及司法事務，必要時可移交軍事機關掌管；第九條為戒嚴地區內，無法院或法院交通中斷時，其民事及刑事案件由該地軍事機關審判；這二條我們「從頭到尾都沒有執行」。

後者如戒嚴法第八條規定，戒嚴時期接戰地域，關於刑法上的內亂、外患、妨害秩序、殺人、搶奪強盜及海盜、恐嚇及擄人勒贖等十一項罪，由軍事機關審判。

擬議中的「國家安全法」草案對山、海防有原則性的規範。（鄭元慶）

解不解嚴都一樣？

到了民國四十一年，隨著「台灣地區戒嚴時期軍法機關自行審判及交法院審判案件劃分辦法」的公佈，受軍法審判的罪，縮減為匪諜、叛亂，以及盜買賣軍用油、軍事通訊與交通等器材等罪。

也就因為如此，師大教授耿雲卿根據戒嚴法實施的對象及範圍分析，認為我國戒嚴目前「只實施了百分之三」。

「解嚴以後，最大的影響，只有非軍人不受軍法審判」，政治大學教授朱堅章說：「對一般不觸犯法律的善良百姓，解不解嚴好像沒什麼兩樣。」

民國七十年政治大學新聞研究所所作的一項調查，也得到類似結果。報告中顯示，只有百分之十一．一的民眾，認為戒嚴法對日常生活和自由有不利或顯著影響。

戒嚴與一般人的關連不大，但對國家形象卻影響重大。

在國際上，「只需一句：台灣戒嚴了卅幾年，就可損及我國形象」，丘宏達指出。

因此，在近幾年的國建會中，不停有海內外學者倡議解嚴，並以製定「國家安全法」取代。

物換星移，時序轉今，有趣的是，當去年十月十五日執政黨中央常會宣佈即將解嚴之後，國安法卻成為眾矢之的，不少人主張不要。

爭議的主因，是擔心國安法「換湯不換藥」，把剛由解嚴拿掉的，又加了回去。「搞不好還加得更多，像現在戒嚴時期的郵電檢查，只檢查郵件和電報，將來說不定把電話也放進去」，一位法學專家說。

將隨戒嚴體系消失的行政命令〔圖表〕。（鄭元慶）

「菜單嚇人，菜色普遍」

這種憂慮，來自看其他國家的例子。

韓國於一九八○年解嚴，另訂「國家保安法」取代。國保法計廿五條，除了戒嚴法原有的對叛亂、反政府團體、洩密、提供槍砲彈藥等犯罪行為的處罰條例外，還有對於妨礙國家安全犯罪行為的不告密檢舉、誣告、偽證或公務員包庇等罪的處罰。對人權的控制，說起來還比解嚴前更厲害。

波蘭也是如此。

波蘭宣佈戒嚴的目的，是在徹底壓制、摧毀國內的反對勢力——團結工聯。在大西洋公約組織要以經濟制裁的壓力下，波蘭於一九八三年七月宣佈解嚴；但隨即另訂「國家安全法」，對團結工聯的壓制依舊，且軍警可隨地拘捕示威中的工聯分子。

我國的「國安法」是否也「新瓶裝舊酒」，甚至「裝毒酒」呢？

「國安法草案還沒公佈；不過，裝舊酒的情形看來是不可能」，台灣大學政治系教授胡佛指出，從今年執政黨一連串的銳意革新，可以看出執政黨尋求民主的決心。「我相信蔣總統」，胡佛說。

參與國安法製定過程的城仲模也表示，根據他的瞭解，國安法草案有十一條，涵蓋的範圍包括山海防、入出境、組黨要件、集會、遊行等國家安全有實質需要的規定，「菜單嚇人，菜色普通」，他比喻。

大法補大洞

所謂國家安全需要，是因為解嚴之後，隨著戒嚴體系消失的行政命令共計有廿三項；

一旦解嚴，這些法令無效，必然會出現一些法律上的隙縫。曾在國建會力主解嚴的美國馬里蘭大學教授丘宏達舉了這麼一個例子：

按照中華民國憲法，人民有遷徙的自由。解嚴之後，一切回歸憲法；那麼，如果大陸人大舉申請遷徙來台居住，怎麼處理？

丘宏達認為，現行的入出境管理條例並不能解決這個問題，因此主張用國安法「大法補大洞」。

但就法論法，不少法學專家卻不贊成「補洞」之說。他們認為，的確有洞要補，然根本之計是全盤檢討非常時期的法規和命令，都是小法就足以補的洞，不必勞師動眾地另訂國安法。

「國安法涵蓋的範圍，現行都有相關法規，只是可能不夠周延，修改原有法令為最好的處理方式；這也是那些幾十年沒動過的小法，最好的翻身機會。另訂國安法會造成疊床架屋的情形」，一位法律系教授說。

如果同樣有些事項必須規範，用什麼法對人民權益都沒有影響，法律的疊床架屋又有什麼壞處？

「疊床架屋的本身就是一項壞處」，城仲模說：「好比天冷穿衣，為了保暖，一下子穿三件衣服，後來才發現三件的大小不一、角度不合。這不但造成適用上的困難，更是傷害法律尊嚴。」

兵分兩路、雙管齊下

相對於法律學者，有趣的是，政治學者對國安法多持贊成立場。

「這樣比較快嘛，想想看，那麼多法令要修改到什麼時候，解嚴的時間也要拖下來」，政治大學政治系一位教授說。

也有部分學者指出，這是民主政治中必要的妥協。「民主政治原就是要調合各種意見，達到共同可以接受的結論，事情才有辦法推動。國安法匯集各方意見，其實也算是權衡的折衷之計了」，參與頗深的一位學者語重心長地指出。

實際上，目前政府是兩種方法並行，一方面草擬國安法，同時檢討與國家安全有關的法規。

大眾現在最關切的應是：國安法何時公佈實施？依目前的進度，在元月八日院會通過後，草案即送立法院審議。

組黨原則事關國本

與解嚴並列為「兩大政治革新」的開放組黨，也與國安法沾上關係。

擬議中的國安法條文中，已預定納入蔣總統宣佈的組黨三原則——遵守憲法、反共、反分離主義。

有人認為，這三原則現任執政黨的影子太強，而不同政黨可有不同的政治主張，其他政黨為何要遵循國民黨的政治理念？

國策顧問陶百川認為，三原則事關國本；「政府有權要求人民認同」，他說。

政大法律系教授蘇永欽也指出，西方國家對政黨也並非完全不規範，像西德的「政黨法」明定，政黨不可抵觸基本憲法，不可危害到聯邦共和國，採分離、暴力、無政府及虛無主義者不得組黨等，限制比我們還多。

中華民族原來沒有實行民主政治的經驗，民國建立後，歷經戰亂，卅八年後又因處於非常時期，未開放新的政治結社，因此在所有法律中，根本沒有對所謂「政治性團體」或「政黨」的相關規定。所以，在宣佈即將開放「組黨」的同時，政府也宣佈，將修定二個法律：「非常時期人民團體組織法」，規範政治團體平時的行為；「選罷法」，規範政治團體選舉時的活動。

登記為蒐集資訊

將「政治性團體」的規範放入研擬修正中的人民團體組織法，也是取法他山之石。「民主國家對政黨也有規範，西方國家多數與我們一樣，在『人民團體組織法』一類的法中規定；只有德、日、委內瑞拉等少數國家，另定『政黨法』」，蘇永欽說。

「非常時期人民團體組織法」的修定，已原則確定「平等」、「政治團體即政黨」、「政治性團體特殊化」三原則。根據平等原則，所有政黨——包括已有九十幾年歷史的國民黨，一律要再依法辦理登記。

據瞭解，政黨登記將有兩個條件：（一）應有中央與地方級民意代表的席次十席；（二）政黨的發起人不得為外國人，不能犯內亂外患罪，發起的基本人數暫定為兩百人。草案中還規定登記要件不足的政治團體，政府可予以解散。

蘇永欽指出，西德政黨法中也有類似規定，但解散的權力操於一個超然機構——憲法法院，且登記不是為了管理，只是作為「資訊的蒐集」，這一點將來立法時可以參酌。

「政治年」還沒完

至於選罷法的修定將朝那個方向進行，蘇永欽指出，最主要的是，現行選罷法以候選人個人競選時的行為為規範對象，未來則將加入以政黨為規範對象的部分。

由於去年底增額中央民意代表選舉已告一段落，此後將近三年沒有選舉，因此可以預料的是，選罷法將會在這三年內修定。

看來，「政治年」還沒結束。

編按：本刊付印後，執政黨中央政策會於十二月廿九日針對動員勘亂時期國家安全草案召開政策協調座談會，同時公開擬議中的國安法條文。全文共十條，包括集會結社原則、入出境、山海防、非軍人不受軍事審判等內容。