升降之間找公平——賦改會的挑戰

文‧高蘭馨　圖‧張良綱

1988 1月

夫妻合併申報的稅賦，即將降低。（張良綱）

去年，一向冷門的稅務，消息頻傳。四月，財政部公佈廢除年稅收達卅億元的屠宰稅；八月，停繳田賦；緊接著所得稅法部分條文修正草案，又在立法院熱烈討論；十二月，執政黨中央政策會召開黨政協調會，大幅提高所得稅各項免稅額。賦稅頓成熱門話題，而隨著申報日期的逼近，所得稅更是話題中的話題。

三年前，麗美和大山在親朋好友的祝福下，攜手步上紅毯。本以為二人共同生活，可以省下不少開支，沒想到報稅時才發現，他們的算盤打錯了。

兩人都是拿固定薪水的上班族。婚前，大山年收入卅萬，要繳所得稅一萬六千八百元；麗美年收入廿四萬，要繳稅一萬一千一百廿元。婚後夫妻合報，一年竟要多繳九千六百卅元。

為此，兩人「從長計議」，決定辦理假離婚。但每年都要離婚、再結婚，也實在太費事了。

仔細研究之後，他們發現，結婚第一年夫妻可以分開報稅，那麼只要在年底離婚，次年三月報稅時，就可以分開申報；過了年再結婚，當年又不必合併報稅。所以，二年「麻煩」一次就可以了。

今年開始，或許他們不必再如此麻煩了。

年稅收約卅億元的屠宰稅，於去年四月公佈廢除。（張良綱）

止痛與去病

去年十二月中旬，執政黨中央政策會召開黨政協調會，決定大幅降低所得稅（詳見表一），夫妻合併申報時，妻方的薪資特別扣除額上限提高到七萬二千元，以減輕夫妻合併報稅的負擔。

對合乎降稅條件的人來說，這個決定當然是大好消息，但政府的財稅收入來源固定，有人少繳了，沒有少繳的人相對就多負擔了。例如：妻方的薪資扣除額提高，對都上班的夫妻有利，但對太太沒做事的就不利了。

以年收入同為五十四萬元的家庭來看，如果太太沒做事，可以不用繳稅的薪資扣除額只有先生一個人的三萬六千元；若先生賺了卅萬元，太太賺了廿四萬元，兩人的薪資扣除額共達十萬八千元，負擔的稅較少。

沒有降稅不公平、降稅以後也不公平，到底怎麼回事？「任何稅制的影響都是全面性的」，政治大學教授陳聽安指出，局部的修改稅法，一定是顧此失彼，無法全面觀照所有的納稅人。

「這些只是止痛藥」，一位財稅專家評估這項將採行的降稅措施：「可以減輕問題，但沒有真正解決問題！」

全盤檢討，擬出治本之道的工作其實早已默默進行。去年七月一日，財政部聘請專家，成立了賦稅改革委員會，計畫以兩年時間，對我國現行租稅制度進行全面而徹底的研究，並據以推動改革，以使稅制更趨公平合理。

賦改會由陳聽安擔任主任委員，下分四組，分別對於賦稅結構、租稅負擔、稅捐獎勵措施、直接稅、間接稅及稅務行政等進行研究。所得稅為有收入者直接負擔，屬直接稅，在第二組討論。

農業社會留下來的田賦已停征。（張良綱）

逃大稅的「小」店鋪

根據統計，在民國七十四年綜合所得稅的總額中，「薪資所得」一項獨佔百分之七十六；也就是說，稅收大多集中在每月領死薪水的中低收入者身上。其他「有辦法」、能逃的都逃了。

個人所得稅如此，營利事業所得稅也好不到那裡。

像工商業界有二本帳，已是公開的秘密；地下經濟（包括地攤，沒有營業執照的工廠）猖獗，不但自己不繳稅，與它往來的上、下游產業，也不開發票，一起逃漏。此外，許多商店鑽「小店鋪免開發票」的漏洞，儘管每天營業額數以萬計，仍千方百計登記為「小店鋪」。

台塑企業集團負責人王永慶針對這種情形指出，逃稅當然是不對的，但如果它成為一種普遍現象，不對的恐怕就不只是逃稅的人了。

稅制有何「不對」之處？說法之一是稅率太高，造成逃稅者眾多。

為「鼓勵基礎教育」，國中、小學老師可以免稅。（張良綱）

「小政府，大美國」

我國現行所得稅採累進制，讓所得高者納的稅多，所得低者納的稅少。不過，這種稅制常引來高所得人士的抱怨：「我能賺錢是我有本事，為什麼就該多繳稅？」

政治大學財政研究所副教授徐偉初指出：「課稅是一種所得重分配的手段，也就是透過課稅來縮短貧富差距，以達到均富的目的，美國、日本等也都採用這種『量能課稅』的制度。」

而且，高所得者可能受的教育較多，所以享用到的政府教育支出較多；他擁有汽車，就用了較多道路；居住在高級住宅區，附近公共設施較好……；因此，「所得高的，利用公共資源較多，基於『受益者付費』原則，多繳點稅也是合理的」，徐偉初說。

但應該多繳多少呢？根據以往經驗，過高的累進稅率會打擊工作及投資意願。美國在一九八四至一九八六年間全面修改聯邦所得稅法，採行被譽為「二次革命」的新稅制，將所得稅率減化為百分之十五與百分之廿八兩級。級數減小，原來適用級距在百分之十五與廿八之間者，都降為百分之十五；削減累進的結果，已明顯地刺激經濟成長。

「雷根總統在經濟上主張『小政府，大美國』，減少政府支出，減輕人民賦稅負擔，以強大美國經濟，非常有遠見。因為，適當的低稅率，可以提高投資與工作意願，經濟成長了，稅收也就會增加」，厚生橡膠公司董事長徐風和說。

歧視男性？

累進稅率用在夫妻合併報稅時，問題就比較複雜。國內新採行的提高妻方薪資特別扣除額上限措施，雖然使要繳的稅已經比原來降低不少，但仍比婚前男、女雙方分開申報高。（詳見表二）而且，還產生了另一個問題。

個人薪資特別扣除額為百分之廿，依新規定上限將提高到三萬六千元。夫妻合並申報時，因會造成的累進級數較高，所以將妻方的薪資扣除額以百分之卅計算，上限則提高到七萬二千元，但夫方仍為三萬六千元。

在這種情形下，如果張家先生一年賺廿四萬元，太太賺十二萬元，因先生收入的百分之廿已超過上限，因此只能扣除上限三萬六千元，太太依規定扣百分之卅，也是三萬六千元；李家剛好倒過來，先生賺十二萬、太太賺廿四萬，則兩人的扣除額分別是二萬四千元、七萬二千元。兩家的總收入一樣，可以免稅的金額卻不同。

徐偉初認為，限定提高妻方的薪資特別扣除額，將造成性別歧視，至少應讓夫妻有選擇權，自己選擇那一方享受較高的扣除額。我國稅制以家庭為申報單位（夫妻必須合併申報，子女年滿廿歲，可以獨立申報），美國則有較大彈性，夫妻可各別報稅，也可以合併。合併申報採「折半乘二」制，將夫妻所得相加除以二，依適用的稅率課稅後，再把金額乘以二。如果夫妻所得懸殊，有一方的級距可能很高，採合併式較有利；若雙方所得相近，如何申報較無所謂。

「美國稅制的彈性，比起只提高妻方扣除額，不但不會造成性別歧視，也比較公平」，賦改會主任秘書張盛和表示，賦改會也正朝這種多組稅率的方向研究。

所得稅中「領死薪水」的上班族，所繳比例高達百分之七十六。（張良綱）

減稅歸減稅，待遇歸待遇

關於所得稅，最近引起廣泛討論的另一個問題是：免稅範圍。

「租稅是一種工具，但不能濫用，任何情形的減免，都是對資源的一種扭曲；況且政府允許某些人免稅，就要用其他納稅人的稅來貼補，很不公平」，陳聽安指出。

目前國中、小學老師及軍人免交所得稅，軍人因身份特別，一般對其免稅無太多異議；至於國中、小學教師免稅，則有許多人不以為然。

追溯小學老師免稅由來，是民國卅二年時仿照日本明治維新時期的做法，以「鼓勵基礎教育」；國民教育延長為九年後，由於國中屬國民教育第二階段，便也將國中教師薪資所得列入免徵範圍。

二次大戰後，日本已取消小學教師免稅的規定。「我看不出現在還有任何理由需要讓國中、國小老師免稅」，中華經濟研究院副研究員林全表示。有人說國中、國小教師生活清苦，林全說：「減稅與提高待遇是兩回事，如果待遇真的太差，應該調薪；如果他們的薪資所得已在需繳稅的範圍，為什麼與他們同等收入的人繳稅，他們卻不繳呢？」

而且，國中、小學教師現在並不是社會上的低收入群，勞工可能更需要照顧。「政府在照顧中、小學教員時，應避免造成稅負上的不公平，以免將來廣大的勞工抗議」，陳聽安說。

勞工階級可能是在賦稅中較需受到照顧的一群。（張良綱）

稅務行政是關鍵

促使稅率合理、負擔公平，是賦改會提出的改革方向，而改善稅務行政則是另一個重點。

台灣省稅務局曾主動建議賦改會，年所得廿四萬元以下者，可免辦綜合所得稅結算申報。據省稅務局的官員表示，財政部財稅資料中心在統計申報戶時發現，年所得淨額在廿四萬元以下者，佔所有申報戶的百分之九十一點五三三，大約有二百九十四萬戶，而他們多半是依月扣繳後已不必再繳稅者，少了他們的申報手續，不但便民，也省了稽查人員的精力，而能加強查核須繳所得者、及抓逃漏稅。

如果這個建議能實現，今後約有近三百多萬戶的納稅人資料，直接由服務機關整批送給財政部，他們只消在家等著稅捐處寄來一張繳稅（或退稅）單，不必往返奔波結算申報了。

再好的稅制，如果沒有好好執行，也會徒勞無功。賦改會委員王作榮曾一再強調，稅務行政體系的好壞，是稅制改革成敗關鍵。

「改革稅務行政，首先要統一稽徵系統，也就是要中央、地方『一元化』」，陳聽安說：「連我這研究稅務的人，都不知道繳稅要到忠孝東路的國稅局，還是北平東路的稅捐處，何況是其他市民呢？」

因此，陳聽安主張廢除原有的中央、地方稽徵體制，成立稅務總局，下設地方分局，統一徵收全國各地的稅，讓稽徵系統一貫而獨立。

然而，稅務行政一元化，也是阻力最強、最難進行的一環。地方政府的反對聲浪，必然一波接著一波而來。

他們反對的主要理由是：地方稅也由中央統一徵收，地方政府的財政將無法自主。

「地方政府的財政還是自主的」，陳聽安解釋，中央、地方稽徵管道一元化，但地方政府仍然可以依據地方特性及發展，自訂地方稅的稅目與稅率，再交由中央一起稽徵。但他的說法並未能消除地方疑慮。