民主激流中，政府角色再定位

文‧陳雅玲　圖‧本刊攝影小組

1988 3月

政府身負保護國家安全、增進人民福祉，製定及執行公共政策的重任，也常面臨來自這四方面的挑戰。

最近國內大眾傳播媒體上出現了一個新名詞：政治行銷。因為在民主社會中，政黨組成的政府也如商品，必須受消費者——民眾歡迎，才能在市場上立於不敗之地。

為了行銷成功，商品必須符合消費者需求。然而時代在變、環境在變、潮流也在變，今天的「政治消費者」，究竟想要一個什麼樣的「政治商品」呢？

去年可說是我國政府內、外評價最不相稱的一年。

在國際間，由於政府做了種種政治革新，使得我國聲望大幅提高；連一向對我並不十分友善的華盛頓郵報、華爾街日報等報刊，都予以執政的中國國民黨極高評價。然而在國內，好評雖也不斷，卻也是政府遷台以來被指摘得最厲害的一年。

政府身負保護國家安全、增進人民福祉，製定及執行公共政策的重任，也常面臨來自這四方面的挑戰。（本刊攝影小組）

民主的不歸路

根據內政部統計，去年國內自力救濟事件共有一千八百卅五起，在首善之區——台北市的示威遊行共四百一十三次。這些活動常阻斷交通，使民眾飽嘗「行路難」之苦。此外，傳播媒體常對政府政策進行評論、求全責備，政府官員更常在國會中與立委諸公展開前所未有的激辯。

許多人不禁疑惑：難道這就是外國人稱揚、我們期待的「民主」？

「民主是一條不歸路」，中國時報採訪組副主任黃輝珍表示：「去年決定解嚴的那一剎那，就已註定今天的整個狀況。」

他指出：解嚴不只是宣讀一份白紙黑字的總統宣告，而是政府有信心、有能力開始用正常民主的方式，來處理國家面臨的一切問題。

「現在變動中有混亂，但若能冷靜對待，負的也能轉變成正的」，新新聞雜誌社社長周天瑞指出：「這就操之於政府如何在新時代中扮演好他的角色。」

政府身負保護國家安全、增進人民福祉，製定及執行公共政策的重任，也常面臨來自這四方面的挑戰。（本刊攝影小組）

給政府打分數

在君主時代，君權神授，政府是全知全能的統治者；但民主國家裡，政府的公權力是民眾賦予的，所以政府應時時想到人民想要什麼、需要什麼，而提供什麼。當大多數民眾覺得他們的託付正確時，這個政府就能繼續存在。

「因此在學理上，現代政府應扮演四種角色」，政治大學公共行政及企業管理教育中心主任張潤書表示：「第一是國家安全的維護者，第二是國民福祉的促進者，第三是公共政策的製定者，第四則為行政計畫的執行者。」

就這四個角色來評估，張潤書認為，目前政府已有相當成就，但仍有不少需要加強的地方。

例如在扮演安全守護者上，我們的國防很成功，但對付宵小、保障居家安全方面卻做得不夠。

在扮演福祉促進者上，我國經濟不斷成長，國民的生活水準名列亞洲前茅，但文化、精神層面的建設則相對不足。

至於公共政策的製定與執行，近一年更成為遭受挑戰的焦點。

例如拆除高屏溪違法魚塭，在政府一再表示執行的決心後，終於依法拆除，但過程中不乏被拆除戶的抗拒；地價稅調整後，輿情反映漲幅太大，政府改為八折征收，而後在民意代表的壓力下，又改為六折；台北市果菜商拒繳營業稅，以停止供菜為手段，最後只得由公營性質的台北農產運銷股份有限公司代繳……。

當這些事發生時，輿論與民意代表機構都曾出現要求政府修改政策、依循民意的言論；但同時，期望政府切實執行既定政策、維護公權力的呼聲，卻也不絕於媒體之間。

政府身負保護國家安全、增進人民福祉，製定及執行公共政策的重任，也常面臨來自這四方面的挑戰。（本刊攝影小組）

由「家長」變「公僕」

這應是一種轉型期的現象。在我國政治傳統上，政府扮演的是家長的角色，百姓是子民；民主時代，則該以民意為上，官員只是公僕；而現在，正值政府、民眾雙方角色調整的過程。「過去人民只要求政府大有為、有效率，現在除了這些還希望民主」，黃輝珍指出。

這兩個角色卻有根本上的衝突。民主制度建立在溝通、協調，爭取多數人接受、同意上，原就不是一個以追求效率為目的的行政方式。權威至大的家長與聽命行事的僕人，更是截然不同。在本刊委託政治大學新聞研究所進行的問卷調查也清楚顯示出：雖然我國已是民主政治，但國人對政府角色的某些期望卻自相矛盾。

在問到「拆除魚塭、地價稅、果菜罷運等事件，您覺得政府在決策時是否已蒐集足夠的民意」時，答「是」的僅百分之二六．七，答「否」的則達百分之四八．七；但當問及製定政策的程序是否合理時，持肯定態度的卻高達百分之五二．六，否定的只有二一．九。政府應該像什麼？答「家長」的達百分之五七．七；選擇「經理」或「僕人」的總共只有三八．三○。（詳「民意調查——給政府打分數」一文）

「時代在變、環境在變、潮流也在變」，在變的過程中，今天政府官員面臨的難題是，國內社會已呈現多元化，不僅有「家長」、「公僕」的角色混淆，勞工、企業界、消費者、出口商、進口商、環保人士等也都各有立場，任何一項公共政策，都不易尋得單一的民意。面對那麼多利益常常相衝突的「公公」與「婆婆」，政府究竟該站在那一邊呢？

「服從多數，尊重少數」是我們自小就耳熟能詳的民主訓練，但今天，誰能代表「多數」卻很難鑑定。

照理，民意代表由民眾選出，議案只要經國會表決，就可反映主要的民意取向。然而我國因處境特殊，目前國會中僅有只佔立法委員總數三分之一的增額立委是每三年改選，民意的代表性難免受影響。

「現在民意代表、輿論、群眾運動都只是民意的支流，整個匯集起來才能代表民意」，立法委員黃主文認為。

今天的政府，正被民意代表、傳播媒體，以及街頭運動的民眾等多股力量共同監督。（本刊攝影小組）

縣太爺和聽差

在代表民意的三股支流中，除了民意機構還尚待充實外，黃主文認為，輿論界在今年元旦報禁開放前，並沒有完全負起「為民喉舌」的職責。至於群眾運動，在集會遊行法通過前，也偏向以暴力壓迫，雷聲很響，但究竟代表多少民意？沈默的大多數意見為何？仍都像一團迷霧。

而經過幾次示威抗議、成功地影響政策的經驗後，更多的民眾起而仿效。「如果政策不改，民眾就罵你僵化；如果改，他們又罵你政策搖擺不定」，經濟部長李達海萬分無奈地表示：「不同的民眾從不同的角度來批評，政府實在難為。」

他說了一個故事比喻今天政府的立場：古時有位縣太爺，一天和他的聽差一起出門辦案。路上聽差和他並行，他看了罵道：你是什麼東西？竟敢和我平走；聽差趕緊跑到前面去；結果他又罵道，你這兔嵬子，憑什麼走在我前面？聽差只得跟在他後頭；沒想到縣太爺還是怒叱他：哦！我大老爺還替你開路呀？

「今天政府就像那個聽差，動輒得咎」，李達海說。

今天的政府，正被民意代表、傳播媒體，以及街頭運動的民眾等多股力量共同監督。（本刊攝影小組）

愛之適足以害之

對於政府有些時候為求和諧而做的「退讓」，周天瑞則抱持同情的立場：「這些新事務很難用舊的法規、經驗來解決，不妨靜下來思索，讓公權力暫時『稍息』。民主是我們發展的大方向，在這過程中輿論界不宜再對政府施加『伸張公權力』的壓力。」

當然，最理想的狀況是防範未然。有人主張政府施政應具備前瞻性，但這個觀點又引起了許多爭議。

「如果政府走在前頭，扮演先知先覺者，常常得不到民意的反應」，李達海舉例，省屬行庫改為民營的提案，就老是不獲省議員同意，而台北市政府十年前提出的建立捷運系統案，預算也沒得到市議會通過。

今天的政府，正被民意代表、傳播媒體，以及街頭運動的民眾等多股力量共同監督。

政府不該多管閒事？

「在一個先進的民主社會裡，政府恐怕很難做到前瞻」，一位旅美學人表示：「開發中國家因為有前例可循，比較容易找出前行的路，例如計畫經濟便值得採行；但先進國家必須事事開創，很難認定政府所指引的方向一定是對的。加以先進的民主社會中，人民的智識、能力不亞於於政府官員，因此政府較適合成為民意的追隨者，以開放的態度採納民意，從而決定施政的方向。」

這麼說來，未來我國愈進步，政府「管」的事情應該愈少，而「聽」的時候愈多。在此前提下，除了民眾心態需要改變，政府角色也應調整。

像去年股市大起大落，當股價暴漲時，政府為恐將來大跌，投資人損失，便不斷提出警告，甚至派遣調查局人員訪查是否有人為操作。後來股價果然下跌了，政府的「苦心」被投資人痛罵為「多管閒事」。

民意到底「藏」在那裡？是在民眾抗議的街頭，還是古廟中的里民大會上？（本刊攝影小組）

父母變朋友

「經濟事務最好讓市場機能自由運作，政府儘量減少干預；國民的生活行為，像賭博、色情，是『人性問題』，只要不影響他人生活安寧，政府也不必管太多；私立學校的學費，只要有人願打、有人願挨，行政力量不必介入……，除非是大多數民眾希望政府管的事，否則政府出面只有吃力不討好」，中華經濟研究院副院長于宗先說。

他指出：「社會變了，就算傳統上政府扮演父母的角色，但現在『孩子』已漸長大，也該開始以『朋友』態度相對待。否則如權威的父母及剛長大的叛逆少年，政府與民眾間很容易產生『政治代溝』。」

當然不見得民意全是明智的，尤其目前我國的民主政治還未完全成熟，民眾又要民主，又對政府有依賴，政府該怎麼做呢？

「還是用對朋友的方式——溝通，讓大家把反對的話說出來」，周天瑞認為，這一點國內有些官員做的不夠，主要是權威心態仍然存在：「現在雖然解嚴了，但他們還沒有把自己從官大民小的觀念中解脫出來。」

他指出，民主社會中應該是官小、民大。聯合報新聞供應中心主任楊憲宏也認為，在民主社會中，政府做得好是應該的，做不好就該換有能力的人來做。展望管理科技股份有限公司總經理蔡松齡更推至極致地表示：「政府是全國服務業最大的公司，服務品質如何應交付公評，有沒有存在價值也應由市場決定。」

民主社會的遊戲規則雖然清楚，但要人人技術純熟則須時間練習。政府行政措施品質如何認定？對行政措施不滿意如何表達意見、發揮影響力？行政機關如何與民眾溝通？不同利益團體如何協調、達到都能接受的結論？……都是目前對政府和對民眾的考驗。

「有些人只看到一面，譬如政府機關中認真做事的人，對某些公共政策遭到反對就很沮喪，覺得為什麼這麼好的事還有人要反對？為什麼這麼不可理喻？另一方面，反對人士卻認為國會的代表性有瑕疵，通過的議案不一定能完全反映民意，政府做得再好也沒用」，黃輝珍指出：「要消除這兩個極端，根本之計，在讓民意表達的管道暢通、國會結構健全，使政策的歸政策，政治的歸政治。」