打造財政「金雞母」──財政改革起步走

「老人津貼加碼！」、「老師膝下有黃金，一跪跪出三百億！」、「對抗高學費，國親祭『三零』！」......，隨著明年總統大選日益逼近，朝野各黨紛紛喊出誘惑人心的種種優惠方案，老百姓或可皆大歡喜，然而「錢從哪裡來？」已成為台灣財政官員及學者的夢魘。

去年此時，數萬名教師走上街頭，爭取教學自主權，也表達願意繳稅以贏得尊嚴的心聲，喧嚷多年的「軍教課稅案」，似已水到渠成。（莊坤儒攝）

財政黑洞知多少？

「如果我出來競選，我會告訴選民，我今天要是討好你，就是害了你的子孫，害你媳婦不敢替你生孫子！」面對亂象，素以敢言著稱的民進黨籍立委沈富雄如是說。身為立法院財政委員會的資深委員，沈富雄不諱言，國家財政岌岌可危，應該是靜下心來檢討的時候了。

台灣的財政狀況，究竟如何？

翻開總預算說明書，民國九十一年，中央政府歲入為一兆三千四百億，而支出則達到一兆六千億，收支相抵，短絀了近二千六百億；而今年的情況持續惡化，即使在扣除了不受公債法限制的特別預算後，中央政府的預算赤字仍高達百分之十五（每花一百元，就有十五元要靠借債來支應），比財政狀況惡劣的日本還高出一倍！

中央政府財務艱困，許多連公務員薪水都發不出來的縣市及鄉鎮，更是在財政崩潰的邊緣上掙扎。行政院財政改革委員會委員、政大財政學系教授徐偉初舉出另一個統計數字：民國九十年，我國三級政府（中央，縣市，鄉鎮）的整體支出為國民生產毛額（GNP）的百分之二十四．七，但整體收入卻只有GNP的百分之十八。

換句話說，單在這一年中，各級政府入不敷出的金額為GNP的百分之六．七，相當於六千多億台幣，徐偉初表示，「用最簡單的數學算一算，就可以發現國家的財政缺口有多大！」

缺口年年擴大，累積的債務自然驚人。從帳面看，目前中央政府的債務餘額高達三兆多元，佔GNP百分之三十一•八，而回顧民國七十五年時，這個數字僅為區區百分之二•二！

不景氣中，失業救助及福利支出大幅增加，而稅收卻更形萎縮。看來挽救財政除了多管齊下，還需要加把勁來「拚經濟」。

稅收不見了！

面對財政快速惡化的現實，許多人不禁質疑，究竟原因何在？

回顧我國財政史，或許是當年國民政府播遷來台前，因財政崩潰而導致金圓券貶值如廢紙的教訓過於慘烈，因此從民國四十年到八十年，在國民政府謹慎保守心態下，台灣的財政一直處於良好狀態。

民國八十年，台灣首次出現大規模的預算赤字，當時正是台幣升值、熱錢游竄、房地產及股票飆漲的年代，郝內閣祭出總額達八兆元的「六年國建」，加上之前為了徵收公共設施保留用地而耗費了近七千億支出，讓財政問題首度浮上台面。

六年國建驟然叫停後，財政經過幾年的休養生息，在民國八十六、七年時，好不容易又回復到歲計略有盈餘的狀況。可惜好景不長，之後接連碰到亞洲金融風暴、九二一大地震、全球網路產業泡沫破裂，及美國九一一恐怖攻擊事件等，財政又逐漸惡化。然而這次，禍首不再是政府的支出膨脹，「收入不足」才是問題所在。

從統計數字分析，「國內各級政府支出規模佔GNP的比例，已經從民國八十年將近百分之三十的高峰，一路降到了目前的百分之二十五以下，可以看出政府在節制開銷上的努力，」行政院財改會委員、中華經濟研究院研究員孫克難指出。

相反的，同一時期，我國的國民租稅負擔率（即總體稅收佔GDP之比），卻從民國七十九年的百分之十九，直線下降到去年的百分之十二•二五，遠不及經濟合作發展組織（OECD）各國平均的百分之二十七•七，甚且已落居全球最低水準！

稅收不足，是因為景氣不好，人民都沒錢繳稅嗎？答案並不盡然。

「這幾年政府推出了多項減稅措施，結果出現了一個弔詭現象──即使在經濟成長率不錯的年頭，稅收也還是持續減少，」徐偉初指出，這樣一來，稅收不足已經不是挽救景氣就可以解決的，內部糾結的結構性因素才是最棘手的。

外型酷炫閃亮、叫價動輒數百萬的進口重型機車，吸引了旁觀者欣羨的目光，也引發了是否應開徵「富人稅」的質疑。

坐在金山上叫窮

以民國八十一年開始實施的「促進產業升級條例」為例，這項攸關許多產業稅務減免的條例，本是為了鼓勵高科技產業投資而定的，後來禁不住傳統產業的要求，適用範圍越放越寬，單單民國九十年，因這項條例而獲得減免的稅額，就高達六百五十億，以致出現產業新貴的鉅額股利分紅可以免稅，一般勞工薪資所得卻分毫也逃不掉的怪現象！

此外，為了協助金融機構打消呆帳、降低逾放比，從民國八十八年開始，金融業營業稅率從百分之五降為百分之二；為了提振房市，去年初，政府又將土地增值稅減半徵收。像這樣林林總總的租稅減免法規，估計高達七十三種，其中由賦稅主管機關財政部審理的僅佔百分之二十三，財稅主控權不完整，無怪乎國家的稅基被侵蝕得百孔千瘡、漏洞處處。

行政院財改會委員、政大財政學系教授曾巨威就這個問題做過研究，結果發現，光是民國八十八年，估計因各種減免而可能少徵收的賦稅總額，居然高達三兆四千八百億元，「有錢不去收」、「坐在金山上叫窮」，成了財政學者對現有財政困境的評語。

為了健全稅制，「擴大稅基」、取消各種不必要的減免項目，一直是財政官員與學者的共同主張。然而，光是一個軍教人員課稅問題，儘管社會都有共識，也儘管去年十萬教師走上街頭時，已清楚表達他們希望繳稅以換取尊嚴及平等眼光的意願，無奈一年過去了，軍教繳稅的案子仍擱在立法院裡紋風不動，令人徒呼奈何！

面對這種「選票考量凌駕專業」的現象，財政學者不免憂心忡忡。曾巨威指出，財政為庶政之母，但今天「媽媽的奶水已經被我們吸光耗盡了，我們還能長大茁壯嗎？」因此他大力呼籲「財政五二○計畫」──在五年內將國民的租稅負擔率回復至百分之二十、要求政府各部會暫且凍結一切減免稅的提案，將來立法院若再提出減免法案，也應該提高通過門檻──由委員數的二分之一提高到三分之二，以免少數立委為特定的利益團體護航操刀。

資料來源：行政院主計處 「國民經濟動向統計季報」

糖果與棍棒齊下

再從租稅哲學去思考，孫克難指出，「集稅功能」是一個國家運作的根本基礎，而且財政講究「量出為入」──國家擘劃所需提供的公共服務及經濟建設，再據此向人民徵收稅賦。然而一般人卻奢望政府能端出「白吃的午餐」，若有誰膽敢提議加稅，那不啻是政治自殺。例如有鐵娘子之稱的英國前首相柴契爾夫人，因倡議「人頭稅」而下台；美國老布希總統因違反「任內不加稅」的競選誓言而蟬聯失利；前日本橋本龍太郎內閣，則因主張提高消費稅而慘遭倒閣。

正因為知道抽稅是老百姓的最痛，孫克難不諱言，學者專家在希望能多收一點稅的時候，都要絞盡腦汁、小心翼翼。譬如將「擴大稅基」與「降低稅率」綁在一起，或是將加稅與減稅措施配套推出，總之要糖果、棍棒齊下，讓老百姓心裡可以平衡一下。

最近引起討論的土地增值稅減半優惠是否延長一案，就是一個例子。

中研院中山人文社會科學所研究員蔡吉源表示，我國土地增值稅的稅率高達百分之四十至六十，造成不動產持有越久、賣出時稅賦越重，以致投資者乾脆買入後立即轉手脫售，助長了投機氣氛。這兩年為挽救房市，政府宣布將土地增值稅減半二年，如今房市順利出現回暖跡象，然而土增稅減半的優惠也將於明年一月底到期。

土增稅減半優惠到期後，如果回復原先的高稅率，可以想見市場立刻變回一灘死水；但如果繼續延長優惠，又讓人有「政府放出甜頭就不可能收回去」的錯誤期待。因此最好的方法，就是儘快推出土增稅與地價稅的配套改革措施，一方面將土增稅的稅率從百分之六十、五十、四十，降低為百分之四十、三十、二十，一方面則提高地價稅的稅率，讓房地產的持有成本微幅上升，但買賣時的稅賦則大幅下降。

不僅如此，擔任過桃園縣財政局長的蔡吉源指出，土地增值稅儘管表面上稅率高得嚇死人，然而「上有政策，下有對策」，一般縣市政府為了避免增加民眾負擔，向來將據以課稅的公告地價壓低，市價一坪二千元的土地，往往僅以二百元的低價課徵稅額；加上農地轉移不必課稅，導致企業鉅子拿農民證買地的事時有所聞，逃漏稅情況相當嚴重。因此土增稅率降低、稅基擴大、公告地價調高，以及地價稅率調高，應該當成一個配套，做包裹式修法，才是根本解決之道。

無奈在立法院朝野對立的氣氛下，修法曠日廢時，而土增稅的減半優惠卻已即將到期。最近行政官員放出風聲，將先單獨修法調降土增稅稅率，其他的配套措施則以後再說。果真如此，「糖果先丟出去了，剩下的棍棒誰敢拿出手？不被選民打死才怪！」蔡吉源表示，近幾年「該減的稅通通減了，該增加的稅卻永遠增加不了，」讓他這個稅改老兵相當鬱卒。

我國中央政府債務未償餘額佔國內生產毛額（GDP）百分比

要花錢就要繳稅

除了希望配套進行「擴大稅基、降低稅率」外，另一個稅制的觀念變革，則是將目前以直接稅（主要是所得稅）為主的稅制，轉變為以消費稅（主要指營業稅）為主的稅制。

蔡吉源指出，以前稅法強調「有所得就要繳稅」，結果減弱了高收入者的工作動機；而且在出生率急遽下降的趨勢下，意味著將來可以工作的年輕人越來越少，反倒是沒有薪資、卻仍需要花錢消費的老人會成為支撐經濟的主力階級，因此針對消費行為來抽稅的比重將會越來越高。

目前我國的營業稅率為百分之五，和日本一樣，但比起北歐國家平均的百分之二十五、西歐約百分之十五，仍有大幅調漲的空間。主張營業稅應調高到百分之十的民進黨籍立委沈富雄指出，營業稅每調高一個百分點，估計可以增加國庫三百五十億元的收入，若能調至百分之十，眼前每年兩千多億元的中央政府預算赤字問題，就可以解決大半了。

營業稅調高後，民眾買東西就要多付一點稅金，會影響消費意願嗎？財稅學者普遍認為不會。蔡吉源表示，並不是所有的商品都要課徵營業稅，像食品、農產品等必需品不需課稅，至於炫耀式的奢侈品若能因為增加一點營業稅而降低買氣，把不必要的花費儲存起來，正可以達到「以稅制引導國民經濟行為」的隱性目標，反倒是好事一件。

資源重分配

此外，鑑於台灣貧富差距日益擴大，而國家稅收的七成以上集中於領死薪水的受薪階級，反而有錢階級的稅賦貢獻度不高，形成極大的社會不公平，因此沈富雄強調應該儘速開徵資產稅，尤其是財政學者倡議多時，卻始終被立委諸公視為洪水猛獸的證券交易所得稅。

沈富雄以中華汽車為例，拜大陸投資績效良好之賜，中華汽車股價從前年八月的十八元開始起漲，至今年一月底來到每股近七十元的天價。「在這段期間，中華汽車的市值增加了六百五十億元，然而政府拿到的，只有中華汽車繳交的營利所得稅約十億元，外加股東們買賣股票繳交的四億多元證券交易稅，至於股東賺到的差價，對不起，政府只有流口水的份！」換句話說，企業和股民們獲利豐碩，然而政府分得的利潤，僅有區區百分之二。

「優良企業到海外去闖天下，國家沒有理由阻止，但是企業若有獲利，也應透過資本市場的交換機制，合理回饋給政府，讓政府可以為失業勞工作更好的服務，以彌補產業出走造成的社會損失，」沈富雄表示，如此一來，政府不必整天擔心企業「錢進大陸」，而且證所稅是由出售股票的股東所繳交，不會增加企業本身的負擔。目前各國均將證券交易所得稅視為調節貧富所得分配的利器，台灣也應該儘快跟進才是。

努力收錢，認真用錢

稅制改革千頭萬緒，一旦走上軌道，將是國家財政得以長治久安的治本作法。至於眼前，政府支出的控管，也有再做檢討的必要。

近半年來，由於景氣低迷，政府已接連釋出多項振興景氣方案，包括以追加預算名目放行的兩百億元「公共服務擴大就業方案」、以特別預算方式編列的五百八十億元「擴大公共建設方案」，因疫情爆發而緊急編列的五百億元SARS防制及紓困特別預算，以及五年五千億元的重大建設方案等等，支出手筆之大，令人驚心。

不僅如此，最近因有教師希望申請退休，卻因地方財政困窘而屢次被打回票，情急之下在教育部前下跪，結果換來了「三年編列三百億，一定要讓老師順利退休」的允諾。加上老人年金加碼、助學貸款利息補貼範圍擴大、補助鄉鎮市一百五十億元建設費等等，這些沒有經過財務精算就釋出的利多，對國家長遠發展究竟能帶來多少效益，值得懷疑。

中經院副研究員黃耀輝指出，為了提振景氣而擴大財政支出、希望用錢養出一隻「金雞母」的想法，只有在國家財務狀況良好時才適用。

黃耀輝以日本的「聖誕老人經濟學」為例，日本在過去十年內至少推出十二次振興景氣措施，耗資達一百二十兆日圓，甚至還在聖誕節前發給老人與兒童二萬日圓，鼓勵大家消費購物。然而大筆的錢砸下去了，提振景氣的力道卻越來越微弱。

黃耀輝解釋，千萬不要低估民眾的智慧，因為景氣繫乎信心，如果財政已經惡化，政府還不斷釋出優惠，民眾表面上歡迎，其實心裡會有疑懼，怕財政崩潰後，幣值貶值、經濟衰弊，自己可能失業，也可能退休金不保、或是稅賦終究要提高等等。結果民眾一面拿了政府的優惠，一面更小心翼翼不敢花錢，導致民間消費和投資更加停滯，終而落入惡性循環。

歸根結底，「錢要好好收，也要好好花，」孫克難強調，民眾知道政府會珍惜地用錢，繳起稅來才會甘心、安心。而稅制上軌道、政府支出合理節制，財政充裕，國力富強後，不用金雞母，民眾自己就會孵金蛋了。