挑戰更大的第二次——土地改革箭上弦

平均地權，漲價歸公？

有土斯有財？

一個是多年來政府實施土地政策時秉持的原則；一個卻是多年來在社會大眾生活中呈現的事實。

即使土地炒作風氣比之兩年前已趨緩和，仍然有「譚松山由南港輪胎買地轉手給春池建設，所得是郝院長二百八十年薪水」的新聞出現。這只是「有土斯有財」的一個小例子。

公路用地一釘椿，誰家歡樂誰家愁立見分曉。 （邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

在睡夢中成為鉅富

桃園縣八德鄉祺晟房屋公司總經理蔡政霖以極了解當地土地交易內情的口氣表示，今年三月高速鐵路宣佈要在八德設站後，「方圓三公里內的農地，至少已被財團買走一半。」買地者自然是看中將來能變更為商業區的暴利。地主一夕間成為國父說的「在睡夢中成為鉅富」的故事，不時可聞。全台各都市週邊農地因此紛紛被財團買下，等著麻雀變鳳凰。「農地已被財團土改了」成為地政界熟知的嘲諷。

而且，台灣人口密度高居世界第二，土地有限，而個人所得已超過八千美元。「漲得快慢而已，不會不漲」成了土地炒作者最大的定心丸。

有土斯有財的預期心理也深植中產階級心中。炒作不起一坪幾十萬的建地，就買一坪幾千元的保護區，「連全國土地管理最嚴格的台北市內湖保護區也有人搶購」，內政部區域計畫委員會委員謝有文舉發生在親朋身上的實例說，許多經過多年仍無法變更用途的保護區，目前仍然有人排隊等候。轉手一賣，「一坪還賺了兩萬元」，謝有文不以為然的猛搖頭。

巨額利益、誘人報酬、增值率遠超過利息收入，風險小過買股票，抗通貨膨脹能力強過黃金……，在買不到土地也要多買棟房子、無恆產即無恆心想法帶起的廝殺陣仗中，誰勝誰敗，顯而易見。土地成本居高不下，不少上班族投注近半數薪水在房屋貸款或房租上；「可支配所得降低，個人生活品質自然下降」，國家政策研究中心執行長張瑞猛說。

關渡平原開發案尚未審議完成，地價已扶搖直上。牌子上寫著「每坪十九萬八」，可不輸給台北市的地價。（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

遠離台北

除了無殼蝸牛買不起房子、貧富差距拉大等社會問題外，地價居高不下，也使工商業的成本大增。為降低辦公室房租或建廠成本，宏砦q腦、中興紡織、西陵電子等知名企業將總部遷離台北；也有不少業者在考慮土地及勞力成本後，轉到大陸、泰國、馬來西亞等地設廠。「資本無祖國，隨時找最大報酬率之處落腳」，張瑞猛擔心：「台灣缺乏天然資源，若工商業流失，造成失業率提高、所得降低……，恐怕幾十年的經濟發展成果，就此抵消。」

地價飛漲也使國家公共建設的推動顯得縛手縛腳。國家建設六年計畫中起步較早的北部第二高速公路和台北捷運系統，「在土地徵收上都心力交瘁」，交通部國道新建工程局用地組組長黃榮村憂心忡忡地表示，北二高用地經費已追加了兩倍，內環線仍然無法順利動工；安坑等交流道更因土地徵收阻力重重，而曾研議取消。

依照國建計畫，政府將大規模投資公共建設與開發新市鎮，為此，準備徵收二萬八千公頃的農地變更使用。這面積相當於一百個林口新市鎮的地能否順利徵收，攸關六年國建成敗。

既影響了舊有發展成果的分配，又阻礙了向前進展的腳步，「第二次土地改革」的呼聲於是紛紛響起。

預期可以帶來的繁榮，隧道另一頭地價已經飛漲。圖為北宜快速道路預定挖掘的隧道。（張良綱）

二次土改

民國四十七年進行的第一次土地改革，包括三七五減租、耕者有其田等措施，提高了農民的耕作意願，促進了農業繁榮，也奠下工業發展的基礎。至今桃園土地訓練所仍不斷有各國人士來學習台灣土改的經驗。針對現行土地問題引發的改革呼聲，目標和上次相同：平均地權；但本質已然迥異。

總的來說，第一次土改的對象是農地，而且當時社會單純，民間資本也未形成。這一次則針對都市土地，受影響的人多，涉及的金額動輒是天文數字，加上財團介入，使問題更加複雜。

「過去只需要打破擁有者（地主）與使用者（佃農）間的不公平；」以「平均地權論」為博士論文的基泰建設公司副總經理馮先勉認為，「現行土地開發現象中，則處處充滿不公平：投機者和使用者不公平、市地和農地不公平、被征收者和未被征收者也不公平。」

這種例子，俯拾即是。

「土」生「金」——近來地價漲地區及原因 資料：張靜茹整理／設計：蔡智本。（張良綱）

幾家歡樂幾家愁

新店中央新村附近有兩家務農的親戚，農地被中央路分隔。靠新店市區的一邊，十年前就開放為建地，地主一下身價暴漲，開起賓士、蓋起洋房；另一邊至今仍是農地保護區。發財的地主常對人說，幸好當初沒有借錢給另一邊的地主買轎車、蓋洋樓。原來他的親戚以為僅一路之隔，自己的地很快也可以身價百倍，不妨預支點錢來享受。

位在台中市與中興新村間的大里鄉，近來因省道拓寬，加上台中市的發展已飽和，一名原本擁有兩甲農地的老農民在地目變更後，三年來光與人合建房屋，就賺了上千萬現金，並留有每棟近千萬元的「透天厝」七、八棟。「連孫女都分得到」，他對在台北工作的孫女說，每天不用工作得那麼辛苦。

有人歡樂、有人愁。借住木柵親戚家的一戶高姓人家，十年前住屋因木柵建動物園而被徵收，領到的補償費一坪六百元，根本買不起附近的房子，只好至今「寄人籬下」。

財團的介入更是大開大闔。預計八十一年通車的捷運北淡線，使得原本只是漁港的淡水鹹魚翻身，房地產由七十六年初的每坪四萬餘元漲到十七萬元以上。國泰、力霸、新光、三光行等企業集團也早在竹圍、三芝、淡海購下了大片土地。近幾年其他幾個重大公共建設，如捷運系統、北二高主線及內環道沿途，許多企業更因早年低價購置了廠房土地，一夕間資產價值凌駕資本額好幾倍。

雲林縣麥寮因為台塑要設六輕，海埔地也如鹹魚翻身。（張良綱）

漲價歸私

有些地方受益於公共工程而地價大幅翻升；也有些因私人企業設廠而貴。以台塑六輕廠曾經考慮過的宜蘭利澤、桃園觀音、嘉義鰲鼓，到定案的雲林麥寮，土地炒作輪翻上陣。「謠言滿天飛，土地已炒成天價」，謝有文說，大台北關渡平原開發案如今計畫內容尚未審議完成，農地便一步登天，一坪已炒至十三、四萬元。

固然人有幸與不幸，然而，土地漲價並非個人努力的成果。「因公共建設而造成的升值，自是全體國民的資源挹注而成；就算是由私人企業到地方投資造成的影響，歸根究底也是整個社會的力量，給了企業發展空間。所以增值部分應由全社會分享，這也正是漲價歸公政策的基本精神」，馮先勉感嘆：「但今天大多數人都沒有這種觀念，只認為土地是私產，自有土地升值則暗自慶幸運氣好，炒作獲致暴利更自得於手段高明。」

而漲價歸公的兩個主要手段：照價收買與照價抽稅，也因「標準」——公告現值——與實際市價大有距離，未能發揮作用。經濟建設委員會技正吳家昌分析，由於缺乏專業的估價制度，我國做為徵收地價稅和增值稅依據的公告地價、公告現值，幾乎是從民國十九年土地法頒定至今，就不曾真正反映市價。

現行的公告地價，係由地方縣、市政府自行查估。除技術上的侷限，在地方人士壓力，及徵收土地做建設的財力負擔考量下，往往七折八扣，把公告地價、公告現值壓低。

尤其每逢地價絢忖宏琚A公告現值和市價差距就更形拉大。民國六十八年地價巨幅波動、土地炒作成風，社會上就有「讓公告現值接近市價」的呼籲；七十六年土地又開始另一波絢式A政府也跟著大幅調漲公告現值；尤其在重大公共建設如北二高經過的桃園，今年公告現值幾乎調整了百分之五十。這對土地被徵收者自然是好消息，但其他人則因交易時的增值稅將因此提高而抗議。

房地產利潤豐厚，加速了山坡的開發。（鄭元慶攝）（鄭元慶攝）

從低扣稅，從高徵收

「非土地因素對土地政策造成的影響不容小覷」，吳家昌表示，常常政府忙了好幾年規劃出來的政策，卻因以土地發財的財主總能影響民意代表，提出一些冠冕堂皇的理由，打壓公告地價或要求減稅，造成「反社會公平」。過去為徵收空地稅而編列的空地調查經費就曾被民意機關刪除；如今財政部要重新課徵土地交易所得稅，也還需要過關斬將，有一場硬仗好打。

照價徵稅是要把土地因政府建設、社會努力而增值的部分還諸大眾，而公告地價與市價不合，卻變成兩面不討好：一方面無法照價徵稅，造成稅收損失；另方面不能落實照價收買——土地被徵收者眼看別人坐享開發帶來的暴利，自是心中難平，結果或是抗拒徵收，或要求依市價徵收。政府只好設法另行補貼，比如北二高沿線土地徵收是「依公告現值再加四成」支付。如此，造成「從低扣稅、從高徵收」，「地主佔盡便宜」，吳家昌為真正付出成本的社會大眾不平。

此外，公告現值每年公告一次，一年內只有第一次交易需繳增值稅，土地交易熱絡時，許多土地往往一日三轉手，變成逃稅的一大漏洞。

工商業發展、人口集中都市，土地問題已和第一次農地改革時性質不同。（張良綱）

地價只有一種

另一個造成炒作的漏洞是「特殊使用目的土地」的優惠。例如為鼓勵工業界投資而設的工業用地優惠稅率，就廣為意在土地、不在工業的投機者利用。今年九月，工業局調查發現，有一千二百多筆位在工業區內的土地，業者在申購後從未開工生產。

為了解決土地的種種問題，去年民間的國家政策研究中心舉行了一次盛大的土地改革會議，呼籲政府由國土規劃全盤改進，根絕土地積弊；不久內政部也召開了全國土地改革會議，針對土地時弊，學者們共提出了大大小小、林林總總三百多項建議。而其中普獲共識的看法是，讓公告地價與市價拉平。

「正途自然是地價只有一種，做為政府徵收、課稅、收買的標準」，行政院土地改革小組成員辛晚教說，但目前要客觀認定交易金額，必須有專業估價師及環環相扣的土地交易制度。「因此拉平市價與公告現值，是長期目標」，財政部賦稅署組長游能淵也以為。

公共建設是造成一個地區土地增值的主因。（黃麗梨攝）（黃麗梨攝）

區段徵收來救急

治本非一蹴可幾，治標卻刻不容緩。對迫在眉睫的「漲價歸私」問題，游能淵指出，近來擬恢復的「土地交易所得稅」，就是針對目前市價與公告現值差距所無法課到稅的部分而來。該稅將扣除已課徵增值稅部分，不致重複徵稅。另一方面，土地交易所得稅也將封住增值稅的漏洞，對每筆土地交易課稅。

具有平均地權條例法源、過去徵收土地不被青睞的「區段徵收」也被搬出來救火——解決地價昂貴、徵收困難的窘況。

區段徵收適用較大規模、完整的區域，徵收後可以大刀闊斧的整理規劃，如新市鎮的開發。開發完成後地主可取回百分之四十的土地，其餘由政府依規劃情況，分售給有關使用人。但過去開發後發還地主的比例很低，常遭抗爭，因而很少採行；七十五年立法院修訂平均地權條例，將區段徵收發回的土地大幅增至目前比例，地主自然樂意接受。

它的優點是減少土地炒作，政府徵收土地時受到的抗爭也減低；缺點是公共建設的增值利益有相當部分被地主取走，不能完全達到漲價歸公的理想。但利弊相權，學者們仍大多同意這是目前較可行的方法。

治本方面，行政院「當前土地重要問題」專案小組今年九月已決議，將擴大實行照價收買政策。而為使土地公告現值能儘量反映市價，內政部將每半年就辦理一次公告現值，也預訂在民國八十三年完成電腦補助不動產大量估價技術的研究。

台北捷運工程沿線都已身價百倍。（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

土地漲價是好的指標

認為「土地漲價是好指標」（因為只有交易熱絡、景氣旺盛、民眾對政府有信心時，房地價格才會上漲）的中興大學都市計畫所教授辛晚教表示，要財團不想法賺錢是不可能的，但是要讓他們只能賺合理利潤。

謝有文也說，地產業界的名言就是「不掏自己口袋的錢」，根據日本、美國的經驗，土地最大的投資者來自保險業界。「只要守住保險業界融資額流入地產的比例、銀行對大客戶的融資等管道，立即事半功倍。」為抑制土地炒作，最近財政部也已舉起「保險業界融資進入地產市場不得超過五分之一」的大旗。

為抑制因地而貴造成的不公現象，有些西方國家早就把土地開發權益分散，避免落在少數人手中。

英國有所謂「發展權移轉」，不論被編訂為保護區、農地、建地……，均擁有同等發展權，若建地要開發超過它的發展權指數，必須向鄰近的農地、自然保護區地主購買發展權。如此的理念是：權利是地主共有，不因政府對土地的規劃而有差別。雖然這只是求地主間的公平，但辛晚教認為，也可視為消弭不公平的第一步。

八十年代的挑戰

「在資本主義土地私有的制度下，當社會不斷進步、土地價格會因供需關係而持續上漲，但這種因土地漲價所產生的暴利，卻被地主輕易取走。地主利用這種暴利繼續購買土地、壟斷土地、哄抬地價，以攫取雪球般愈滾愈大的利益……；大多數民眾則必須以有限的工資收入，支付高額的房地租金，於是只能維持基本的生活水準，貧富差距自然日益增加……」別怕，這不是在講台灣，這是一百年前，美國最有名的土地改革理論家亨利．喬治描述當時西方國家的情形。

如何避免台灣成為亨利．喬治預言中的世界，則是八十年代國土政策的最大挑戰。

〔圖片說明〕

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地價頻頻升，房價頻頻漲；薪資所得者望屋與嘆。

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公路用地一釘椿，誰家歡樂誰家愁立見分曉。

（邱瑞金攝）

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關渡平原開發案尚未審議完成，地價已扶搖直上。牌子上寫著「每坪十九萬八」，可不輸給台北市的地價。（邱瑞金攝）

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預期可以帶來的繁榮，隧道另一頭地價已經飛漲。圖為北宜快速道路預定挖掘的隧道。

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「土」生「金」——

近來地價絢戌a區及原因

資料：張靜茹整理設計：蔡智本

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雲林縣麥寮因為台塑要設六輕，海埔地也如鹹魚翻身。

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房地產利潤豐厚，加速了山坡的開發。（鄭元慶攝）

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工商業發展、人口集中都市，土地問題已和第一次農地改革時性質不同。

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公共建設是造成一個地區土地增值的主因。（黃麗梨攝）

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台北捷運工程沿線都已身價百倍。（邱瑞金攝）