文官之道道何如？——王作榮談文官制度的改革

問：您認為理想的文官制度為何？包括那些特質？

答：我從民國四十幾年就開始建議政府建立一套更好的文官制度，因為我們若要向現代化、高度工商業化國家邁進，一定需要一部高效率的行政機器來處理日趨繁複的行政業務。

我認為一套健全的文官制度，必須從選拔、任用、訓練、到待遇、升遷都非常完整而公平。

像選拔公務員，公開考試是最好的方式，透過公平競爭才能選到優秀的人才。所以考試制度一定要公平，任何人不分黨派、背景，只要通過考試，就足以為國家所用。

王作榮。（卜華志）

維持文官尊嚴

此外，還要有一套進修制度，除了上任前的實習，還要讓公務員在工作一段時間後，可以去進修，使他們的知識跟上時代。再用公平的考績制度提升優秀的公務員，並給予公務員執法時適當的保障。一個公務員只要依法執行任務，國家應該保障他不受任何人威脅、干擾，這樣他才能公平執法，不怕得罪人，也不受威脅利誘。

同時，公務員也要有好的待遇，這些經國家考試選拔出來的文官，起碼都具備中上的教育程度，是國家的中堅分子，就應該給他們中產階級以上的待遇。這樣也才能維持公務員的尊嚴，假如他們待遇太低，食衣住行都低人一等，如何能受人尊重？不受尊重，如何執法？所以不能老是說：公務員為國家做事，要體諒國家的財務困難，要臥薪嘗膽，這是完全不對的。

我早年研究許多先進民主國家的發展經驗發現，這些國家所以進步快速，在於它們都有一套完善的文官制度。這樣可以發揮兩種作用：

第一是提高行政效率，因為完善的文官制度可以培養一批專業的事務官或行政人員，他們熟悉各個知識領域的行政法令及業務，在依法執行任務時，還可以提出改進意見，使政府的能力一直進步。

王作榮。（卜華志）

行政中立

另一種作用則是行政中立。這套完整的文官制度把政務和事務做了嚴格區分，政務官會因執政黨更易及政府改組而更換，但底下辦事的事務官，也就是文官體系，不管換了那一黨、那一派，他們是依國家法律程序任用，具有法定資格，可以不受內閣更動的影響，使行政事務照常進行。

這一點對民主國家非常重要，因為民主國家的政務系統經常更換。這次選舉由這個黨當選，下次選舉可能由別的黨當選，即使同一個黨執政，也可能由不同的人主政，像日本前年就在半年內換了三位首相。在這種情況下，假如事務官不中立的話，國家行政豈不就亂了？

當然，換了一個首相後，會有不同的政策，但是這些政策必須經過民意機關決議通過，變成法令後，再交由事務官去執行，不會因為上面換了人，事務就受影響。更重要的是，在國家遭遇重大變化時，好的文官制度，還能維持國家的秩序與安定。

日本是一個好例子。二次大戰後，日本成為戰敗國，生產停頓，人民窮困不堪，但是儘管打仗、儘管戰敗、儘管國家被盟軍佔領、儘管經濟已經破產，但是由於文官體系堅強穩定，環境雖變異，政府仍照原來的法令規定平滑地運作，維持住社會秩序和經濟生產，使得國家迅速復興。

中華民國就迫切需要健全文官制度，才能加速推動國家建設與現代化。

黑官被漂白

問：我們的文官制度有何需要改進之處？

答：我們現在最大的問題是考試制度不完整。

目前我國公務員的選拔任用，除了透過高、普考試以外，還有許多其他管道。像軍人轉任文職的檢覈制度，只要審核資料，連考試都不用，太不公平了。退除役軍人和華僑參加考試還有加分優待，也很不合理。立足點不平等嘛。

此次教育法廿一條通過，使原要報考的六千多位學校教職員不需考試即成為正式人員，也是一種為了少數人利益，卻破壞整個制度的做法，我希望全國人民能有共識，才能把考試制度建立起來。

甲等特考是另一個非常不好的制度。甲特的舉行，通常是為了讓政府中有些沒有公務員資格、卻身居高位的人取得資格。此外，一些具有高等學歷，如博士學位的人，或服務了相當年資的公務員也可以參加甲等特考。甲特及格，就屬於高級文官，通常都被安排在很高的位子，嚴重阻礙了正常的升遷管道。

譬如說，一個經過高考及格的公務員，進入政府機關，由基層做起，努力工作了一、二十年，把他一生中的黃金歲月都貢獻在這裡，好不容易眼看著就要坐上司長的位子，上面卻突然派個甲等特考及格的人來當司長，這對他的打擊有多大！若是同一單位堛漱H競爭，自己能力差，升不上去也就認了，若努力了半輩子，應該得到的升遷卻被剝奪，這非常殘忍。就算他不在乎升遷，底下的人也會因為他不升，而升不上去。你想想，每放一個用甲特「漂白」的黑官，會打擊多少公務員的士氣！

社會運作不是靠少數天才

問：可是取消甲等特考後，如何引進體制外的優秀人才？

答：公務員不需要由特別優秀的人擔任，在我看來，只要大學畢業、經過高等考試及格，就很足夠了。

整個社會是靠一般人在推動，而不是靠少數幾個天才在那兒表演，所以我認為，公務員只要有平均的智慧水準就可以。

再說，所謂優秀人才，也許是指具備深厚的學識或專業的素養，可是，從工作中累積出來的經驗也是學問呀！公務員需要的是辦事經驗，不是比書念得好。即使是博士，如果沒有經驗，對行政事務還是沒有幫助。

而且，如果有一套好的進修制度，公務員做了幾年後，知識落伍了，就叫他去進修，讓他在工作上進步。如此，即使他做了幾十年公務員，可是天天辦事、經驗豐富，常常進修，知識不落伍，就是最優秀的公務員。

問：可是，引進體制外的優秀人才，可能對行政效率的提升、行政體系的年輕化有幫助，如果按照固定不變的體制運作，是否會造成體制僵化的現象？

答：我們需要的是安分守己的公務員，在自己的位子上把公務辦好，終身奉獻，一步一步升遷，而不是天才或是想走捷徑、搞位子的人。所以我不贊成把體制外的人引進來——不管他多優秀，因為弊病太大，會把整個行政體系搞亂。

說到年輕化，我們有退休制度呀！假如公務人員升遷的管道能夠暢通的話，一方面經常不斷有新的人從基層補充進來；另方面經常不斷有人從高層退休，就不會發生年齡老化的問題。

只能採行漸進改革

問：那麼您接任考選部長後，計畫如何從國家考試這方面著手改革文官制度？有無時間表？

答：時間表倒沒有。這些事做起來很吃力，壓力很大。我一開口說要取消軍人轉任文職的檢覈制度，軍方馬上反彈，國防部長陳履安也跑來看我。

那我怎麼辦呢？只好採取漸進的方法，一步一步來。本來檢覈只要口試，現在就增加筆試；筆試的科目再由少增多，希望能慢慢接近公平，等難度與一般考試相當後，一些想走捷徑的人就會自動放棄。

其他像加分、特考這些有違考試公平性的制度，也都會採這種漸進方式去改進。像甲等特考，已經決定在五年內再舉辦三次後就停辦，至於其他，我想有個二、三年時間，都可以解決。

問：您一直提倡政府在國家發展的過程中，要因應不同經濟或社會發展階段而調整、轉型，公務員是否也必須轉型呢？

答：是的。不過，我所謂的政府轉型和公務員轉型是不同的。

以台灣為例，在民國三○、四○年代，國家處於落後、貧窮狀態，要改善這種情形，需要一股推動社會進步的力量。可是當時民間的知識水準較低，政府機構的公務人員是受教育較高的一群，這時政府就要扮演領導、推動及設計的角色。

由積極領導，到消極規範

隨著社會慢慢進步，教育普及了以後，民間的水準和政府官員已不相上下，在這種情況下就可以放手讓民間去發展。政府這時該做的，是制定法令，規範民間，譬如規範他們股票不能買空、賣空，不能污染環境，不能仿冒，不能逃漏稅，不能剝削勞工等，並且嚴格執行，以防止他們亂來，危害到公眾的利益。這些都是現代社會必須規範的事，假如政府不做好這些事，社會就會失序，我們現在就是這些事沒完全做好，所以亂象叢生。

就像照顧小孩一樣，他還小的時候，要教他吃飯、穿衣和認字，保護他不受傷害。等他長大後，就該放手讓他自己去打天下，可是若全然放手，又怕他亂來，於是訂下規矩，要他遵守。這就是政府角色的轉型過程。

至於公務員的角色呢？公務員就得隨著政府角色的轉變做不同的工作。

文官在四○年代的工作是積極的領導、扶植民間，待經濟發展到一定階段，七○年代之後，他們的工作性質就轉變為較消極的訂立法規，讓民間在一定的規範、法令下自由發展。

問題是，我們的公務員尚未意識到這種轉變，還是停留在四○年代的觀念與作風，一天到晚想扮演指導的角色，告訴別人這個可以做，那個不能做；這個產品可以開發、那種工業可以發展。這都是多管閒事，所以老和民間業者起衝突，事實上這些事情民間比官員還內行。

另一方面，他們該做的事，像整頓交通、取締污染和推動公共建設卻做不好。這也是我國文官制度的毛病所造成，因為一直沒有一套很好的進修和訓練制度來幫助他們進步、轉型。

執法時忘記黨派

問：您一開始提到一套好的文官制度必須保持行政中立，目前考試院正在研擬的公務人員基準法修正案中准許公務員成立協會，這會不會破壞行政中立？

答：結社是人民的基本權利，但公務員在執行公務時必須嚴守中立。也就是說，公務員可以參加政黨，但執行公務時就要依法行政。

像美國，公務員即使本身是共和黨，但只有投票時投給共和黨，依法執行公務時，腦中根本沒有黨派意識。

目前台灣尚處於轉型期，正向民主、進步的社會邁進，所以還存在一些奇怪的現象，不但公務員，一般人民的黨派意識型態都偏濃，這需要時間及良好的文官制度，來建立行政中立的信念及形象。

工作不分優劣

問：社會上流行一種說法：「一流人才在企業界；二流人才在學術界；三流人才才到政府機構」，您同意這個說法嗎？又，您覺得可以如何吸引優秀人才到政府機構服務？

答：我覺得台灣並沒有到這種程度，企業界我很熟，學術界我也教了十幾年的書，並不覺得這三者的程度有什麼差別。

其實就東方人來說，在傳統觀念裡，當公務員還是像做官，即使官不大，仍是件光宗耀祖的事，所以政府機構中優秀人才還是很多。可能因為經營企業可以讓你去衝，智慧高、運氣好的人容易出名，出現幾個名人後，大家就以為傑出人才都在那裡，其實企業界失敗、失意的人更多。公務員的工作就比較安定，像在考選部，你怎麼衝？

在歐美國家，公務員這種工作雖沒有被特殊喜愛，卻也不會特別被排斥，完全憑個人的個性與志願來選擇。有人喜歡安定的生活，就去做公務員；個性喜歡競爭和冒險刺激的人，就選擇「成者為王、敗者為寇」類型的工作環境。

我希望將來台灣也能進步到這種情形，對工作的選擇不是看優不優秀，也沒有好壞優劣之分，而是看個性和興趣，這樣大家才能各安其位，各展所長。

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我早年研究許多先進民主國家的發展經驗發現，這些國家所以進步快速，在於它們都有一套完善的文官制度。」這樣可以發揮兩種作用：第一是提高行政效率，另一種作用則是行政中立……。

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我們需要的是安分守己的公務員，在自己的位子上把公務辦好，終身奉獻，一步一步升遷，而不是天才或是想走捷徑、搞位子的人。所以我不贊成把體制外的人引進來——不管他多優秀，因為弊病太大，會把整個行政體系搞亂。