1965年美國物理治療師巴希爾用於病人復健的巴氏量表，是國際醫學界通用評估個人日常生活能力的指標，從吃飯、移動、上廁所、洗澡、穿衣脫襪等10個項目，判斷個人能否獨自完成或者需要協助，以100分來衡量，分數越高代表越獨立，20分以下為完全依賴，21~60分為嚴重依賴。

台灣引進外籍看護19年來，雇用標準隨著人數增加也由寬趨嚴。剛開始因需求不高，只有幾百人，評量標準很彈性、寬鬆，只要醫院、診所醫師認定病患自理生活能力不足，需要人照顧，就可以憑醫師診斷書向勞委會申請，並不需要巴氏量表。

圖二：民國100年~115年台灣40歲以上失能人口預估

台灣的外籍看護從2000年逼近10萬人，增加到現在的18萬人，且外勞超時、違法工作的案例時有所聞，「民眾認為政府沒有好好管理，也排擠了以中高齡為主的本國就業人口。」勞委會外國人聘雇管理組組長蔡孟良表示，勞委會與衛生署研商後，2000年開始引用巴氏量表，界定出完全依賴（20分以下）、嚴重依賴（21~60分）、中度依賴（61~90分）、輕度依賴（91~99分）、完全獨立（100分）等5種標準，量表分數必需在30分以下才能申請外籍看護。

「規定太嚴格了，」榮獲勞委會民國98年度外勞仲介績優廠商的力大仲介公司業務經理楊榮達說，有客戶因老父已99歲高齡，擔心老人獨自在家會不慎跌倒，但巴氏量表就是開不出來，客戶抱怨連連──「難道要等發生意外才讓我們請嗎？」

除了量表太嚴外，民眾也反映，不是所有疾病都能用巴氏量表來評估，例如罹患失智症、運動神經元疾病（患者手腳與脊椎肌肉會逐漸萎縮無力）、罕見的血液型疾病（如血小板無力症，因血液無法正常凝結造成血流不止）等，這些患者初期罹病時外觀沒有太大變化，一如常人，吃喝拉撒也可以自理，但可能會無故跌倒，而一旦受傷病況就急轉直下，後果嚴重。

以失智症來說，「患者都是『好手好腳』行動自如，但卻常伴隨憤怒、妄想、幻視等『問題行為』，」陽明大學臨床暨社區護理所教授林麗嬋說，例如患者走出家門就找不到路回來、會把東西藏起來、明明吃過藥卻抱怨家人沒拿藥給他吃，甚至會自己偷吃造成劑量過高，或者吃飯時不會夾菜、忘記如何咀嚼等，必須有人24小時在旁看視。

修訂：診斷書為主、巴氏量表為輔

2006年，勞委會將聘僱外籍看護的標準修訂為以巴氏量表為輔，並增列重度骨關節病變、腦血管疾病（含腦傷、腦性麻痺等），以及失智症等十多項病症，只要醫師診斷認為需要24小時照顧者（需經第二位醫師或職能物理師確認病情），即使巴氏量表分數超過30分，也可以申請外籍看護。

蔡孟良認為，申請外籍看護的政策已逐步放鬆，但民眾反應仍然很激烈，擋不住一窩蜂申請的需求，甚至發生不法仲介與民眾勾結，偽造「巴氏量表」的事件，遭到檢調單位調查。

今年3月，下半身癱瘓的女子胡林秀蘭持著他人身分證、健保卡，前往慈濟醫院台中院區就診，醫護人員覺得病患很眼熟，調出病歷與X光片，發現竟然有另2名病患的脊椎固定器都在相同位置，X光片也都是胡林秀蘭一人的，因而識破並報警處理。偵訊後胡林秀蘭坦承，因為自己符合申請外護資格，故將自己的量表證明以3,000元代價交由仲介「轉讓」給另2名患者冒名使用。

種種「巴氏鬧劇」在全台上演，但民眾的心情卻是，政府提供的長照資源不足、政策規劃牛步化、各部會多頭馬車、整合度低，獨自承擔照顧責任的家庭才會被迫遊走法律邊緣，只求能請到「廉價耐操」的外籍看護。

老人比例占10.7%的台灣，民眾的平均壽命約為79歲，如何讓老人健康的享受晚年，是高齡社會的最大挑戰。

甚至也有仲介公司認為，既然台灣民眾需求殷切，為何不能像香港、新加坡一樣自由引進？例如香港人口六百多萬人，是台灣的四分之一，但外籍看護就有30萬人。

勞委會統計，近5年台灣外籍看護人數每年增加約8,000人，至今人數突破18萬人；當台灣製造業因工廠外移後，「產業外勞」人數逐漸趨緩（由2000年的22萬人下降到目前的17萬7,000人），「社福外勞」卻是一枝獨秀成長。（見圖一）

經建會估計，以台灣老化速度來看，民國106年，65歲以上人口將占14%（322萬人），正式進入「高齡社會」；到了民國114年更將進入「超高齡化社會」（65歲以上人口占20%），老化程度令人擔心。

然而，老人增加，外護就該同步增加嗎？問題顯然不能如此廉價方便的解決。

從台灣頭的台北大安森林公園，到台灣尾的屏東大街小巷，常見印籍、菲籍看護推著坐在輪椅上的老人外出曬太陽，年輕的外籍看護分擔了台灣家庭的照顧責任，卻也因社會價值觀扭曲，衍生不少後遺症。

例如被不法仲介扣押護照、積欠工資；或者被雇主剝削勞力，遭受虐待、人身傷害等惡行，勞動權益未受保障，引發國內外勞動人權團體批判；而隱身各家戶中的外護孤立無援、全年無休的工作，情緒也很容易失控傷人。

例如12歲就罹患風濕性關節炎、手腳腫痛變形的作家劉俠，多年來一直由印籍看護維娜照顧，兩人相依為命，但在2003年的某個深夜，精神狀態已經不穩定的維娜竟因夢到地震驚醒，強將熟睡中的劉俠拉下床而造成嚴重傷害，這位創辦伊甸基金會及台灣殘障聯盟的生命鬥士也不幸離世。

勞委會統計，歷年發生逃跑但至今尚未被查獲的外籍移工共計二萬九千多人（至7月底），其中7成為家庭類外勞。勞委會擔心，如果毫無節制開放，管理漏洞百出的情況會更嚴重！

其次，若與香港、新加坡比較，這兩地都是城市型地區，地方小、醫療資源普及，病患有問題可以立即送醫，不需要發展在家療養的長期照顧體系；但台灣和日本一樣，老人與身障者散布在山邊海角，醫療資源又有城鄉差距，為求周延，必須發展以家庭、社區為單位的長照體系。

外籍看護進入台灣家庭已十多年，從帶著老人逛市場、打理日常生活，到細心看顧失能者復健，她們已是失能家庭不可或缺的幫手。

台灣長照政策走了十多年，1998年衛生署就在各縣市推動「長期照顧管理示範中心」，2007年行政院規劃「長期照顧10年計畫」，從結合民間資源、建立家庭照顧者體系、培育人力、穩健財務等方面著手，希望藉著打造國內長照體制，降低對外籍看護的依賴，但實際狀況與理想目標仍有落差。

根據經建會及內政部推估，目前國內失能老人約有一成（24萬5,000人），其中5萬4,000人已住進安養中心（國內安養中心供過於求，目前入住率約74%）；加上各類極重度身障者（約12萬人，其中9,000人住進養護機構），至少還有29萬名失能者需要他人協助照顧日常生活起居。

照說，17萬名家庭類外籍看護工已扛起近6成的照顧責任，政府只要將資源集中在中低收入家庭等弱勢者即可，但國內照顧體系卻因人力投入不足，難以撐起健全的照顧網絡。

國內看護工作乏人問津的原因不難理解──和製造業一樣，只要是骯髒、困難、危險的「3Ｄ」工作，就很難找到人。

內政部統計，民國92~98年政府部門培訓的照顧服務員約有6萬2,000人，其中1萬人進入安養中心工作，4,900人擔任居家服務員，另有部分人力進入醫院與護理之家擔任看護，但因不少看護工作都為外包或按時薪計酬，難以掌握精確數字。

如再加計已取得長期居留證、可在台工作的大陸配偶約有15萬人，其中不少人亦擔任看護，台灣的看護人力問題不在不足，而在流動率與流失率過高。

為了優先「保障」國內看護的就業機會，並與長照體系接軌，勞委會規定，申請外籍看護的家庭，必須先透過各縣市長期照顧中心引介本國看護（需引介2次、每次3人），若雇用成功，政府每月將補助薪資一萬元（為期一年）；但經建會統計，全台25縣市每月平均媒合件數約為三千多件，但只有三十多人獲得聘僱，成功率不到1%，已流於形式。

政府於民國96年啟動的「長照10年計畫」，內容多元，從復康巴士（右下）、送餐、居家照顧，到社區內的托老中心（上），非常需要更多人力投入，制度才能走得長遠。

除了本地人力投入意願低落外，內政部也不斷釋出補助誘因，鼓勵未聘顧外籍看護的失能者家庭，儘量運用由政府主導的長照資源，但成效如何？

細看政府「長照10年計畫」提供的補助項目，完整而多元，包括照顧服務（居家服務、日間照顧、家庭托顧）、輔具購買與租借、送餐、交通接送、居家護理、喘息服務、社區及居家復健等8項，為了降低民眾的經濟負擔，只要是低收入失能者，100%全由政府買單，中低收入補助90%，一般家庭則補助70%。

經建會統計，以失能者最需要的照顧服務來說，使用人次雖逐年增加（由2002年1,795人增加到2008年二萬二千多人），但仍為少數。事實上，失能者家庭很願意使用方案中的「免費」服務，但只要是自己花錢就興趣缺缺，自費市場的需求並沒有被創造出來。

以一般家庭照顧「中度」失能者為例，若每日服務6小時（時薪180元），以每月20日、政府最高補助50小時來計算，需自行負擔1萬5,300元；而「重度」者（最高補助90小時）若以每日服務9小時來計算，則需負擔2萬1,060元。

拿上述自付費用和支付外籍看護每月二萬多元相比，價格相去不遠，但外籍看護卻是24小時待命，甚至可以要求打理其他家務，衡量之下，優劣立判。

台灣65歲以上的失能老人約有25萬人，由17萬名外籍看護「扛」起很大的照顧責任，公園內常可看到外護們推著輪椅，帶老人外出曬太陽。

站在社會公平角度來看，既然長期照顧的人力與資源有限，如何將資源用在最需要人的身上，就是各界關注的焦點，但陽明大學社區護理所教授林麗嬋2009年的研究卻發現，長照計畫的資源配置存在著「輕症重判、高估失能嚴重度」與「性別偏誤」等現象。

首先，在決定哪些失能者可以申請長照資源時，各縣市長照中心的專員會先到申請者家裡訪視，評估個案需要的協助。

以評估日常生活能力的「巴氏量表」來說，長照計畫並不是以整體分數判斷，而是簡化成以進食、移位（可從床上坐起來，及移到輪椅上）、如廁、洗澡、平地走動、穿脫衣襪等6項指標來界定失能程度，只要有1~2項做不到就是輕度失能，3~4項為中度，5項以上為重度。

陽明大學衛生福利所教授吳肖琪舉例說，中風患者無法平行移動，但不見得會大小便失禁；又如洗澡，若只是後背搆不著、洗不到，國外標準算獨立，但我國長照計畫就列入需要部分協助；再如吃東西，如果切不動肉塊，但請他人切好後，自己可以夾起來吃，國外標準也算獨立，長照計畫仍算部分需要依賴等，都可能造成「輕症重判」。

林麗嬋分析2008年台北縣長照中心服務的6,612名個案發現，依巴氏量表分數判別「沒有失能」的個案，卻有59.8%被核定為輕度失能、5%被判定為中重度失能；而被巴氏量表判為輕度失能者，有13%被核定為中重度、1.8%更被核定為極重度。

「在宅老化」是多數老人的心願，讓每一鄉鎮都有幾所小而美的老人日間照顧中心，是長照體系的理想目標。圖為台北景美的托老中心。

再以判斷失智症或罕見疾病患者是否需要協助的「日常生活功能評估量表」來看，長照計畫選擇了「上街購物」、「做飯」、「做家事」、「外出」、「洗衣服」等5項（總計8項，其他3項為使用電話能力、處理財務能力、服用藥物）為指標。

吳肖琪說，如果問台灣男性會不會做飯、洗衣服、做家事，多數人都說不會，尤其是老一輩男性，但他們可能是「不為也，非不能也」，因此國外都會避免採用這3項「帶有性別偏差」的指標。尤其「做飯」的範圍太廣了，例如會將別人已事先煮好的飯菜放進電鍋蒸熱，與自己可以採買食材、完成一道料理，其間所需的能力差太多；在定義模糊的情形下，判定的空間也過大。

她建議長照計畫小組，改採使用電話能力、服用藥物、處理財務這3項性別中性的指標。

「在資源有限下，應該只補助中重度失能者；但目前只要有一項指標達不到，就算輕度失能，標準太寬鬆。」吳肖琪進一步提醒，以中風患者為例，前半年是復健黃金期，如果患者連簡單的家事如摺衣服都不願意做或不需要做，等於錯失復健時間。「照顧的觀念應是避免失能者繼續惡化，如預防他們跌倒；而不是『伺候』患者，什麼事都幫他們做好，反倒造成他們能力退化、肢體萎縮，依賴成性！」

圖一：外籍看護工人數年年增加

在本國看護人力供給量不足的現實下，如何將17萬名家庭類外籍看護與本國長照體系銜接，是政府一直在思考的方向。

為求公平，目前內政部不允許已聘僱外籍看護的家庭申請政府長照計畫下的照顧服務，但此舉也遭到社福團體批評，認為無異剝奪了這些家庭的國民權利，也帶有懲罰意味（若遇外勞3年工作到期必須離境的空窗期，可以申請衛生署的喘息服務）。

內政部社會司老人福利科科長莊金珠說，政策配套必須優先支持本國照顧體系，「外護的勞動權益不能和長照制度混為一談，若外勞周日休假，這時家庭照顧者就應接手，否則政府會連一點點支持本國長照的籌碼都沒有了。」

在現有服務上，莊金珠認為，為因應「在宅老化」的國情與政策方向，有必要增加小而美的老人日間照顧中心，以配合子女上班時將失能老人送到社區附近的照顧中心，下班後再接回家；內政部希望5年內能達到每一鄉鎮都有一所的目標（目前全台只有40所，收容600名老人）。

8月間，勞委會也邀請學者專家與社福團體討論「外籍看護派遣」的可行性。

外國人聘僱管理組組長蔡孟良說，很多家庭只是有照顧需求，並不想擔任雇主，因為雇主就得騰出家裡空間、負責看管、支付勞健保和就業安定費等額外責任，但目前聘雇外護的制度沒有彈性。如果讓有長照經驗的非營利組織（社福團體）來引進、雇用、管理、訓練外護，並與本國看護人力結合，輪班工作，亦即改成「人力派遣」方式提供民眾服務，民眾即可視個別需求，自由、多元地購買服務，這也是台灣長期照顧一條可行的路。

但這項改革措施的具體方向與細節還有待政府部門整合意見，並向外爭取社福團體與民眾的支持。

人口老化是21世紀各國政府面臨的最大挑戰之一，打造長期照顧體系更是一項複雜的大工程，從居家照顧、送餐、交通接送、心理諮商、復健等，繁複的工作程序需要一個多重的社會系統來支撐。迢迢長照路，如何建立一個對老人友善的生活環境，是台灣再也無法等待的課題。

政府長照10年計畫「照顧服務」內容補助方案（以時薪180元計）