天下可有白吃的午餐？——社會福利面面觀

生、老、病、死，原本是個人的事。為什麼許多國家卻執行社會福利政策，保障人民從「搖籃」到「墳墓」的基本生活？

隨著工業的發展、競爭的日益激烈，人們對未來生活的不安全感也日益增加。週期性的不景氣和種種不可預知的因素，人們開始體認到，貧窮的原因不能完全歸咎個人，社會也有責任。

街頭的流浪者多了，這是個人的問題？還是我們的社會照顧不周？（薛繼光）

政治選擇

於是政府制訂社會福利政策，透過保險、救助、服務，保障國民免除貧窮，讓所有的人都能享有最起碼的生活保障。

一般人都錯以為社會福利就是社會救助，其實不然，社會福利包括社會安全（保險）、社會救助、社會服務三大類別，其中社會保險是主要項目。台灣大學社會研究所副教授林萬億表示，社會保險是整個社會福利的基礎，做得好，便能減少社會救助的費用。所謂「社會保險」，是一種風險分攤的保險方法。低風險、給付能力高者，提出所得協助高風險、給付能力低者；保費一般由個人、雇主、政府按比例分攤。我國即將實施的「全民健保」，及目前討論熱烈的發放「老人年金」、「國民年金」等，都屬於社會保險的範疇。

雖然立意甚佳，但社會福利帶給社會的正負面影響，究竟孰輕孰重？依然沒有答案。

自由學派的經濟學者主張一切應交由「市場機能」來決定，政府不應該干預。在一個完全競爭的理想社會裡，人人都可維生，不需要政府救助，如果因懶惰而貧困，也應由個人負責。

新古典學派則認為，市場經濟有其缺陷，自由放任的結果會產生弱肉強食的社會，政府必須以社會福利政策來彌補市場機能的缺失，達成財富重新分配，以增進社會的整體效用。

儘管立場不同，各說各話。但目前為止，全世界大部分國家都已走上社會福利之路，部分的先進國家甚至已有百年以上的歷史。

西元一九七七∼七八年，一項國際性調查——各國青年認為自己國家最值得驕傲的事，回答「社會福利」者，瑞典有六十％，英國四十五％，西德三十％。可見社會福利政策在福利社會中，深受一般民眾的支持。

但不可忽視的是，在享受社會福利的同時，也要付出較高的稅。一般福利國家的稅率在三十％∼四十％之間，社會福利施行最成功的瑞典，甚至高達四十八％

在高喊「社會福利」的同時，也要培養社會大眾的「利他精神」，否則再好的規劃都是枉然。

社會福利背景

世界各國的福利制度不盡相同，發展的時機背景也不同。

以英國為例，第二次世界大戰期間的苦難經驗，改變了英國的階級敵對意識，進而發展出一套謀求全民福祉的福利制度。

資本主義理念根深柢固的美國，則在一九三○年代世界經濟大恐慌時，開始發展社會福利。當時「華爾街上跳樓自殺者如雨般落下」，美國總統羅斯福為了因應此一經濟變局，於是在一九三五年推出了「社會安全法案」。

我國的社會福利起步較晚，但也並非完全沒有做。社會救助（如急難救助、殘障福利）、社會服務（各類文康活動）雖然還不夠，但一直持續在進行。

至於社會保險方面，民國卅九年開辦勞工保險，四十七年開辦公務人員保險，七十八年開辦農民健康保險，都屬於社會保險中的一環。其中健康保險部分，已有半數以上的人享有，而除了一百餘萬的軍、公、教人口享有退休金外，其餘的年金保險則尚在研議中。

全民健保實施後，一向被視為「高危險群」的兒童，將不再是醫療保險的「拒絕往來戶」。（薛繼光）

未來的「老人國」

不少人懷疑：我們的國民所得是否已經到達發展社會福利的水準？

事實上，是否施行社會福利是政策的選擇，根本無關國民所得的高低。林萬億表示，社會福利政策是一種「政治選擇」，而非「經濟選擇」。其利弊得失很難有定論，也沒有唯一的標準。因為它是公共政策的一環，涉及非常多人的利益，和人與人之間組織利益的對抗，因此，不同的利益團體對社會福利就有不同的看法。

中央研究院社會科學研究所研究員陳寬政表示，只要民眾有需求，願意負擔保費來保障自己的安全，政府就沒有推辭或不做的理由。陳寬政認為，國民生產毛額多寡，不是衡量是否應採行社會福利政策的標準。許多國家都在國民所得僅數百美元時，就開始全面推動社會福利。

討論社會福利對一個社會的重要性，似乎應該從人口結構和家庭功能來衡量。

根據行政院經建會的推估，到民國八十三年，台灣六十五歲以上的老年人口將佔總人口的七．一％，屆時，台灣地區將正式邁入聯合國定義的「老人國」之林。而世界各國在辦「老人年金」時，其老人人口比例在一∼二％左右。

陳寬政指出，今天的老年人都有好幾個孩子，集兄弟姊妹的財力來供養年老的父母還不成問題，但未來的老年人只有一、二名孩子，負擔將越來越重。目前，台灣老年人口是青壯年人口的十％，根據預估，到西元二○二五年時，將增加到廿五％。

小朋友沒有被妥善照顧，誰應負最大的責任？（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

家庭功能萎縮

除了人口結構改變，家庭功能也在萎縮。

陳寬政表示，目前台灣唯一有效的退休制度是家庭制度。「雖然歐美國家認為我們的家庭制度很值得效法，但未來單憑我們的家庭制度，並不可靠」，林萬億指出，我們家庭的人數越來越少，目前平均每戶人數是四．一人，其中的老人、兒童都需要扶養、照顧。而我們婦女的勞動生產力越來越高，有四十四．八％的婦女投入勞動市場，顯見家庭的照顧者越來越少，照顧能力越來越低。再加上離婚、分居、喪偶……等不完整家庭越來越多，家庭功能更形萎縮。

事實上，家庭的撫養能力已在節節下降中。民國七十年的調查，六十三％的老人靠家庭撫養，如今已下降到五十％。

由此可見，如果我們不儘早規劃，在可以預見的將來，老人問題將成為社會的重大問題。

除了政府責無旁貸的社會保險外，社會福利需要更多民間團體的參與推動。圖為第一兒童發展中心，智障兒製作飯盒的情形。（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

社會福利的迷思

多數人對社會福利可能造成的弊端，如：財政赤字、道德敗壞、懶惰、阻礙經濟成長……等，都耳熟能詳，甚至堅信不疑。然事實真是如此嗎？

林萬億表示，歐美國家的財政赤字，並非完全由社會福利造成的，目前為止也沒有任何國家因社會福利而破產，「這完全是管理的效率問題」，他指出，目前我國的社會福利還尚在「研議」階段，每年卻已有三千多億的財政赤字。

事實上，造成歐美國家社會福利收入不敷支出的原因是付稅的人越來越少。

陳寬政解釋，歐美的社會安全制度是代與代之間的受益付費，亦即這一代的老年人的生活費用由青壯年支付，等青壯年變老年人時，再由下一代青壯年付擔。然而，這套制度運作兩代下來，因為年輕人口愈來愈少，負擔相對愈來愈重，因此稅收不足以應付，造成政府的財政虧損。

根據預估，明年台灣地區六十五歲以上的老人人口將達人口總數的七．一％。（薛繼光）

福利好，人懶惰？

社會福利制度中的「社會保險」，像「失業保險」最受到詬病的，是會影響工作意願。不僅高所得者工作意願降低，甚至連低所得者的工作意願也會降低。

中華經濟研究所研究員吳惠林認為，這是人性使然。「人性原本就是愛貪便宜，好逸惡勞，一旦有白吃午餐的機會，誰會放棄呢？」

台大社會系教授詹火生表示：「一個好的社會福利制度，應該做到不鼓勵民眾的怠惰性，也不鼓勵怠惰者變成依賴者。」這問題在政策規劃時，就要詳加考慮，予以避免。

根據研究，只有在人民的勞動意識偏低，而社會福利的保障水準偏高的情況下，才會「鼓勵」人們的惰性。根據此理，設法提高人們的勞動意識，社會福利只提供最低的生活保障，就不會養成人們的惰性了。

財政危機？

由於目前我們的財政已經出現赤字，在入不敷出的情況下，社會福利的財源要從哪裡來？會不會因此加重財政負擔？甚至拖垮財政呢？

現今我國社會福利支出佔政府總支出的十六％，與其他先進國家的三十∼五十％，相去甚遠。而財政赤字更不是社會福利造成的。因此，有人認為，應該從財政的根本結構上去思考。

收入方面，林萬億以為現行的稅制過度依賴直接稅（從所得中扣除的稅），間接稅（如：不動產、遺產）則扣得太少，導致稅源減少很多。而直接稅中，又以受雇者的所得稅最不容易逃，由於稅源多來自中下階層，因此，要加稅既不公平也很困難。

國立中正大學社會福利研究所副教授鄭文輝也表示，目前我們掌握到的稅源不多，合法的免稅（如：教師、獎勵投資……等等）加上非法的逃漏稅，稅基太小，以致稅賦不公平。

在支出的分配上也有可議之處。目前我們的預算廿五％用在國防、軍事上，二十％餘用來發展經濟，政府一般行政費用佔了十％餘，十五％用在教育……，所剩無幾的經費，衛生、農民、社會福利、宗教……個個要搶，自然會發生「排擠效應」。

「我們想當然爾地認為，國防安全很重要、政府組織不可變、經濟發展不容懷疑，於是其他的就自然被犧牲了」，林萬億建議，這樣的資源分配應做通盤考慮與調整。

不做就沒事？

施行社會福利也許會產生許多弊病，但如果不做，我們的社會也得付出相當的代價。社會資源分配不當，會導致許多社會問題。詹火生表示，台灣近二、三十年來太偏重經濟發展，人際關係冷漠、惡化，社會問題叢生，人們有高度的不安全感。

當然，人民的不安全感並不完全來自經濟因素，政治的不安定或其他因素也會造成不安。但以政治安定的美國為例，貧富懸殊差距過大，可說是社會不安的主因之一。相對於歐洲國家，美國投入社會福利的錢較少，但用在犯罪預防、防止藥物濫用的成本卻相對提高。

有學者指出，辦社會福利要錢，維持社會秩序也要錢，但很多國家寧願選擇預防（前者），而不願選擇治療（後者），因為後者成功的機會不大。

鄭文輝指出，事實上我們的社會在無形中已在進行「所得重分配」。他表示，外匯存底過鉅、儲蓄過高，導致民間游資泛濫、金錢遊戲盛行、土地價格狂飆、股票暴起暴跌，使得所得分配更加懸殊。社會上有恆產與無恆產者的對立越加尖銳化。如此一來，不僅侵蝕了經濟成長的成果，也嚴重扭曲年輕人對工作的價值觀。

對「人」的投資

由此可見，「人」的發展非常重要。「國家要強，靠的不是強大的武力；而是高品質的人」，林萬億指出，要提高人的品質，除了教育、科技之外，文化的提升及社會安全的保障也很重要。

陳寬政則表示，目前我們規劃社會福利政策的兩大有利條件。其一是，歐美福利先進國家的財政危機已找出問題根源，我們可以避免步其後塵；其二是，台灣有相當完備的戶籍資料。

陳寬政指出，全世界像我們一樣有戶籍登記的國家不超過十個。「我們既有人口資料可以檢討，便可以掌握未來人口結構的變化情形。」

然而，我們也缺少許多完整客觀的基礎資料。如：究竟有多少老人需要醫療？多少老人需要安養？詹火生認為，目前的當務之急，不是在擬草案，而是要做基礎調查。

信心危機？

如何妥善規劃與精算費率，制訂一套適合本土的社會福利政策是一大考驗，但真正教許多人放心不下的卻是——能否有效執行？社會福利政策的目標，是要降低貧富的差距，減少社會問題的產生，而不是要以更多的經費、人力，製造更多的浪費。而勞保、農保開辦以來的巨額虧損，叫許多人不免憂心忡忡。

吳惠林毫不諱言地道出他的憂慮：「政府機構貪污、舞弊，效率不夠，把錢交由政府來處理，不僅使用效率降低，民眾也無力監督，還不如民眾自己儲蓄，自己處理。」

社會福利這個議題，雖然在選舉過程中被炒熱，造成眾說紛紜、漫天喊價的情況，卻也給我們一個很好的教育機會，讓我們重新認識社會福利、從中思考未來該走的路。

天下沒有白吃的午餐

首先，民眾必須認清楚的是，社會福利也許不是一條走不通的路；但也不是解決任何問題的萬靈丹，不要對社會福利制度抱持過高的期望。其次，民眾也必須對權利、義務間的關係有所體認，譬如可能要增稅。詹火生強調：「社會福利既不是『白吃的午餐』，也不是便宜的午餐。」

而值得政府注意的是，不論是鼓吹社會福利的社會學家或持反對意見的自由經濟學者，他們都反對「急就章」、「粗糙」的社會福利政策。

〔圖片說明〕

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社會保險制度健全，殘障人士可減少後顧之憂。（邱瑞金攝）

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街頭的流浪者多了，這是個人的問題？還是我們的社會照顧不周？

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在高喊「社會福利」的同時，也要培養社會大眾的「利他精神」，否則再好的規劃都是枉然。

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全民健保實施後，一向被視為「高危險群」的兒童，將不再是醫療保險的「拒絕往來戶」。

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小朋友沒有被妥善照顧，誰應負最大的責任？（邱瑞金攝）

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除了政府責無旁貸的社會保險外，社會福利需要更多民間團體的參與推動。圖為第一兒童發展中心，智障兒製作飯盒的情形。（邱瑞金攝）

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根據預估，明年台灣地區六十五歲以上的老人人口將達人口總數的七．一％。

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托兒問題一向令職業婦女頭痛，完善的社會福利制度，可以使這個問題獲得紓緩，甚至解決。（本刊資料）