誰吃了財政大餅？

世人都道台灣好，「台灣錢，淹腳目」；然而不知何時，台灣債，竟也悄悄的堆積起來。

每逢選舉，眷村改建就會成為熱門話題。在目前積極推動的十二項建設計畫中，眷村改建也包含其中。

財政惡化，觸目驚心

根據統計，在民國七十九年度時，台灣還有歲計剩餘二千五百多億元、公債則僅僅一千多億元；然而，短短數年，政府財政以驚人的速度透支。到八十四年度，不但原有的剩餘耗盡，中央政府的債務更達到一兆兩千多億元，加上省市及各縣市，三級政府合計，已打破兩兆元大關；如果攤平的話，全體二千一百萬國民，平均每人要背負十萬多元的國家債務！

這項數字著實驚人，雖然其中有一部分，特別是重大交通建設，因為進度延誤，暫時還不需要那麼多錢，因此預算中的中央債務一兆兩千多億元，目前實際只舉借八千二百多億元。但無論從那個角度看，政府財政都是危機乍現，也使得公債發行，從以往只是政府理財投資的一種手段，變成了今日財政必要的挹注。

對高風險、高利潤的企業界來說，借支週轉，不足為奇，然而對不可能有高利潤報酬的政府施政來說，目前的債務，將來可是要靠全體國民來還清的。財政部長林振國就曾以「預算快編不出來了」來表達憂心。而這種情形若持續下去，不出幾年，政府的支出中，恐怕將有兩成是用來還本付息。到那一天，別說新興建設，恐怕連日常政務的推動都將難以為繼。

八十四年度中央政府總預算歲出分配。（張良綱）

誰吃了大餅！？

一般小市民，或許參不透每年政府厚達兩千頁的總預算書，對百億、千億這類天文數字，更是毫無概念、無從想像，然而，在疑惑中總想搞清楚，原本綽綽有餘的大餅，到底是被誰吃了？大口吞食目前這張餅，會有助於創造未來更大的一張好餅嗎？

根據財政部一份報告指出，近年我國財政支出持續快速增長，有幾個主要原因，其中「公共建設經費龐大」，是最重要的因素。

還記得郝院長時代的標竿計畫——「六年國建」嗎？即使經過一再修正檢討，國建總經費預估仍達六兆元。

林林總總的計畫中，一般人耳熟能詳的工程都包括在內。以交通計畫中的公路來說，有總經費超過五千億元的第二高速公路正待上路；全面興建「生活圈道路系統」，也將耗費二千餘億元；此外，總經費高達一千七百多億元的北二高，希望在今年年底可以全面通車，算是最快可以讓國人享受具體成果的。

以鐵路來說，高速鐵路的預算去年在立法院一陣吵嚷中未能過關，不過在「民營化」法源「獎參條例」通過後，八十五會計年度高鐵處又將提出一千二百餘億元，跨四、五個年度的特別預算，由於預計將有不少民間資金會加入投資行列，原先預估的經費應可適度減少。此外，大台北捷運系統的總經費是四千多億元，目前正加緊趕工中；已進行細部設計的高雄都會區捷運也相當昂貴，大約要花掉二千三百億元。

建設的清單還很長，其中包括十多項「千億元級」的重大工程，都擠在這幾年緊鑼密鼓的上陣。雖然從規劃到完工，總需要五、六個年頭甚至更久，而且地方政府和各事業單位多少要自己負擔一點經費，但再怎麼保守估算，這些由經建會列管的建設，每年仍將耗資達三千億元以，佔中央政府總支出將近三成。

財政困難下，歷史悠久的三軍劇隊及劇校將面臨裁併命運。（張良綱）

大的砍小的，硬體砍軟體？

一講起公共工程，一般人腦海裡可能首先浮現的，就是官商勾結，打撈油水，其實，除卻人謀不臧的因素不談，重大建設，對經濟發展的確有其必要。政大財政研究所所長林全分析當年這些重大經建計畫實施的背景：「在這之前，整整十年間，政府幾乎沒有進行什麼重大建設，政府的領導主動力遠遠落後於民間，的確需要一些大型計畫來提振士氣，帶動民心。」

林全進一步指出，政府投資和民間投資本是相輔相成，都應該細水長流、穩步前進，很遺憾的，國內重大建設卻一向有「大落大起」的週期性冷熱不均現象；一下子大舉建設的結果，在公共部門方面，造成過多資金被「套牢」其中，延緩了其他政務的推動，另方面也對民間投資產生資金、材料及勞工等各方面的排擠效果。

以財經專業形象著稱的民進黨立委彭百顯也指出，「大的砍小的，小的再砍更小的」，預算被大型工程悍然瓜分的結果，可能造成各種奇特現象。譬如以民國八十三年度環保署的預算為例，總數一百餘億元的預算中，竟有一半列在以興建焚化爐為主的「加強環保工程及設施」項下；至於一般大眾最關心的廢棄物管理、水質保護、空氣品質保護及噪音管制等，合起來還不到百分之四，實在微不足道！

事實上，每天、每地及每時進行生態環境保護的重要性，官員比誰都清楚，無奈，「工程已經動工，就像頭已經浸濕了，不洗下去行嗎？」環保署一位官員點出大型工程「易開始卻不易收場」的苦處。不過他認為，工程不論大小，只要必要，都應該去做，目前雖然囿於經費，出現大家所不願見的排擠現象，但是好好把握機會，把諸如焚化爐之類的大型工程建好，這件事本身並沒有什麼不對。

不過，公共工程金額龐大，「其中的確有浮濫不確實的情形存在」，行政院主計處主計長汪錕指出。在財源吃緊的情況下，主計處對大型公共工程的預算嚴加「把關」，「一發現有可以節省的，立刻進行預算『追減』！」

汪錕舉例，譬如土地購置經費一向是大型工程預算的大宗支出，但有時部分徵收地根本是公有地，理應無償撥用，不必再發徵收費；農地免徵增值稅的稅法修正通過後，徵收補償也可以適度降低；還有大眾最關心的工程招標問題，最近幾個重大工程公開招標的結果，更出現「得標價比底價還低」的情形。「這些加總起來，希望可以為明年度預算省下個三、五百億元！」汪錕頗有信心的說。

大型工程耗費大，不易收場，但再怎麼說，這群大怪獸張牙舞爪一陣後，終將陸續退出舞台，或扮演次要角色，讓出大餅；真正「沒完沒了，永遠霸著不去」的，則是讓人又愛又恨的社會福利。

國防採購這幾年耗資甚多，此次漢光演習，就出現購自美國的AH-1「眼鏡蛇」武裝直升機，令觀禮人士大開眼界。（陳美玲攝）（陳美玲攝）

誰的福利？誰的負擔？

沒有人會否認，社會福利是政府預算中最新興而急切的分食者。今年度內政部編列的社會福利預算大幅增加，突破五百億元大關，比去年提高了整整一倍，主要是大筆挹注農保虧損。分配下來，社會福利預算佔掉了內政部總預算的一半以上，其他的民政、戶政、地政等等預算，相形之下都成了陪襯。

內政部福利預算大幅成長，萬方矚目的全民健保還不包括在內。令人焦急的是，在全民健保開辦前夕，民間及官員學者各方人馬，卻還在為這項制度「到底會花掉多少錢」爭辯不休，難以達成共識；「將來若出現難以負擔的結果，必然也是彼此責怪，誰也不願挑起責任」，中華經濟研究院研究員孫克難預言。

「全民健保第一次開辦，大家都很困擾，不知道預算到底該怎麼編才好」，行政院主計處第一局官員坦承。尤其相關的公、勞、農保條例修正案還未完成，許多變數卡在立法院裡，情況不明，目前只能「走一步算一步。」

健保局會計室則指出，全民健保原本預計去年底開辦，因此今年會計年度（八十三年七月至八十四年六月）只編列了七個月、一千三百餘億元的預算。但這是在「保費收入也可以達到同等規模，收支相抵」的假設下編列的。理論上，全民健保要自負盈虧，政府除了支應健保局「掛牌運作」所需的八十億元創業資本（營運週轉金）、一年六十多億元的行政管理費用，以及原先就有的對軍公教、殘障，及低收入者的保費補貼外，真正算是新增支出的，只有對新納入的九百萬名保戶的保費補貼；各項新舊費用加起來，總計政府的支出，一年不應超過八百多億元，低於中央總預算的一成，但未來會不會出現虧損？由誰填補？都沒有定論。

稅收本應是政府最穩定的財源，然而目前我國稅收只佔政府收入的百分之五十五。如何擴大稅基，加強查緝逃漏稅，是財政單位的首要目標之一。圖為稅捐機關辦公情形。

有錢沒人難辦事

健保雖貴，但它還不是唯一最貴的社會福利（或社會保險）制度。正在規劃中的國民年金，預料也是屬於「千億元級」的施政，目前雖然預定延至民國八十七年後才實施，但「在今年底立法委員選舉的壓力下，要拖那麼久才實施，恐怕不可能！」台大社會系教授林萬億斷言。

就像重大公共工程一樣，各項重大的「社會福利工程」陸續開動，看起來同樣堂皇誘人。然而大工程集眾人寵愛於一身，背後必定犧牲許多小工程，就像現在許多學校動輒花千萬元蓋教室，卻不易申請到小筆經費來進行維修保養；名義上追求公平正義的社會福利制度，一旦運轉，亦是如此。

就在社會福利預算十年來膨脹百倍的同時，卻很少人注意到，真正經手辦事的各縣市社福人員預算員額，竟一直停在原點，頂多只能以流動率大的約聘雇人員應急；結果是政府空有良法美意，執行成效卻要打個折扣。譬如最近擴大發放老人津貼，但審核經辦的人手不足，惹得許多老人不耐煩，不明究裡下大罵經辦員刁難。又如中央政府打算自明年起不再補貼地方政府聘用社會福利人員，影響所及，可以想見社工人員大量流失後，各縣市的兒童、婦女、殘障等弱勢人口的查訪保護，更將停擺。

民進黨執政的縣市，曾以老人年金為訴求，執政黨則以擴大發放中低收入老人津貼為回應。老人年金到底該不該發？怎麼發才合理？已經由社會福利或財政議題，轉為棘手的政治問題了。（張良綱）

看預算，論施政

大餅分食者一一點來，國建工程及社會福利外，七十年代佔中央政府預算高達三、四成的國防預算，目前比重雖然大幅降低，但無疑仍然穩居第一，約佔四分之一。尤其這幾年採購戰機，每年都要編列數百億元的特別預算，也是財政上的不小負擔。

另外「教科文」部分，基於憲法規定，至少要佔預算百分之十五以上，也使得一般人眼中較「弱勢」的教科文支出，成為預算大餅的一大分食者。

「預算的分配，適足反應國家施政方針的優先與考慮」，這是預算學者愛引用的話。對照來看，主計長汪錕也明確表示，「十二項建設、社會福利以及文化建設，是明年度政府預算資源分配的重點」。不過對一般人來說，當他們發現如司法、立法、法務、民政、外交、僑務、兩岸事務等等這些大眾同樣關心的議題，攏攏總總湊合起來，還佔不到大餅的一成，幾乎和政府的債務支出相當時，難免有些難以置信。

放眼未來，由於預算緊縮，各政府機關消費性的支出，都將維持零成長，省下來的部分，再移用到各項積極性的建設上。汪錕表示，正在匯整審核中的明（八十五）年度預算中，各機關原有的項目，評估「不切實際、沒有實際績效，或已經過時的」部分，都要「能停則停，能緩則緩」，厲行撙節。

不要分食要分享！

大大小小的撙節計畫，包括精簡人事、各機關出國出差人次削減、嚴審加班費和餐費等等；委託專家學者及民間團體進行的一般性研究計畫經費也將大幅減少。身在其中的公務人員，人人都感受到這股強力「刮除油水，勒緊褲帶」的剃刀旋風。

「過去財政寬裕，大手大腳花錢慣了，現在都得改過來」，汪錕舉例，譬如目前各機關的文宣出版品都印刷精美，紙張細緻，有些其實並不必要。「日本政府在八○年代財務困難時期，一道命令，規定政府的文書及出版品一律黑白印刷！」汪錕認為，真正能節省多少錢倒不是重點，節儉風氣的養成才是目的。

當然，政務支出緊縮，會造成行政機關短期的情緒低落；而眼前的開銷都應付不完，無形中也會難以兼顧長期的人才培育和政策研究。不過大餅實在有限，民眾需求優先下，實際經辦服務的公務體系，自然會受到擠壓。

有趣的是，民主時代，講究政治支票換選票，而不管強勢弱勢、明裡暗裡，為了多爭一點預算資源，每一個團體都使盡神通，絕不客氣。結局如何呢？

林全有個有趣的比方：就像在平地上搭戲台，為了搶到好視野，每個人都使勁蹎起腳來。人人蹎腳的結果，依舊人人看不清楚，徒然白花許多力氣。情勢所迫，或許沒有人敢不蹎腳，但那些沒有力氣、不好意思、甚至不懂得要蹎腳的人呢？要讓資源分配更公平合理，或許還需要一番工夫。

〔圖片說明〕

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台北的捷運造價昂貴，若能真的有助於解決台北打結的交通，這份代價才值得。

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每逢選舉，眷村改建就會成為熱門話題。在目前積極推動的十二項建設計畫中，眷村改建也包含其中。

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八十四年度中央政府總預算歲出分配

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財政困難下，歷史悠久的三軍劇隊及劇校將面臨裁併命運。

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國防採購這幾年耗資甚多，此次漢光演習，就出現購自美國的AH-1「眼鏡蛇」武裝直升機，令觀禮人士大開眼界。（陳美玲攝）

P.80

稅收本應是政府最穩定的財源，然而目前我國稅收只佔政府收入的百分之五十五。如何擴大稅基，加強查緝逃漏稅，是財政單位的首要目標之一。圖為稅捐機關辦公情形。

P.81

民進黨執政的縣市，曾以老人年金為訴求，執政黨則以擴大發放中低收入老人津貼為回應。老人年金到底該不該發？怎麼發才合理？已經由社會福利或財政議題，轉為棘手的政治問題了。