不再「沈淪」──林邊、佳冬重建新方向

文‧李珊　圖‧薛繼光

2009 11月

這個林邊溪下游北岸長達350公尺的堤防破口，位於河流轉彎的凹岸，堤防因水流衝擊力強大而遭淘刷潰決，如今打樁再戰，卻難保舊事不再重演。

名列莫拉克重災區的屏東縣林邊、佳冬，水淹最高5公尺、災民3萬人。災後，從全台各地湧入了約20萬人次的志工和國軍幫忙清理污泥，但淤泥似乎永遠清不完，至今兩個月過去了，居民賴以為生的魚塭和果園卻仍然黑土橫陳、滿目瘡痍。

以養殖業為大宗的這兩個濱海小鄉，過去因超抽地下水導致地層下陷3.2公尺，一直是生態黑名單上的「大咖」。近年來漁民改為引進海水養殖後，地層下陷已漸減緩，但由於土地一旦下陷就無法回復，這片低於海平面一公尺多的養殖重鎮終也難逃噩運，莫拉克暴雨侵襲下，因緊鄰其旁的林邊溪潰堤而全面淪陷。

面對極端氣候的大雨暴潮，果真如災民所言「都是政府不修堤防」、「只要不潰堤就沒事了」嗎？學界多年呼籲沿海低地「讓地於海」，是否可能在此實現？

88水災兩個月後，車行進入佳冬塭豐鄉的養殖專業區，一漥漥魚塭一望無際，然而達達的馬達聲不復聽聞，沒有淡淡的魚腥味，不見漁民出入的身影，只見乾涸的灰土晾在陰霾的天空下。

林邊區漁會理事吳榮鑫的漁寮是一片靜寂中的異數，八、九位漁民受邀來喝茶，「妳要問什麼儘量問吧，反正我們也閒著沒事做！」吳榮鑫玩笑中透出苦澀。說到水災那天「15 分鐘就淹到一層樓，那種速度就像電影《明天過後》一模一樣，我連冰箱都來不及墊高，就往樓上逃命。」他拿出一張當時在2 樓拍的照片，只見屋外波濤洶湧、汪洋一片，還在2 樓地板上撈到二十多公斤的龍膽石斑。「還好是白天鬧大水，假如半夜這樣淹，不知會有多少人枉死！」

2 天後水退了半層樓，就停止了，由於當地抽水站整個被淹掉，低於海平面的地勢根本無法自然排水，後來中央運來十多台大型抽水機，日夜不停地抽了一個多月才抽完。災後最令鄉民心痛的是到處是死魚，以1公頃最少2 萬斤魚（1斤為0.6公斤）計算，佳冬500公頃魚塭（石斑占2/3），總共有1,000萬斤死魚，到處腐臭四溢、蟲蠅滋生。

遭莫拉克洪水吞噬的佳冬、林邊，是台灣「石斑王國」的養殖重鎮，這次兩鄉的魚塭全毀，漁業署以魚隻成本估算，損失至少新台幣20億元，但漁民以售價和毀損設施估算，至少一百多億元。

造成林邊、佳冬淤泥惡夢的林邊溪，上游崩塌嚴重，洪水挾帶土石，沖走了溪邊七、八家土雞城，有1,100位村民的來義部落也被評鑑為危險地區，必須遷村。

「富翁變乞丐」

「每尾石斑的成本，包括魚苗、飼料、藥錢、水車、人工等約要120元，一公頃成本至少要400~500萬元。」漁民表示，當地投資大者有五、六公頃魚塭，損失以千萬元計，少則也有二、三分地，損失一百多萬。而他們多半靠抵押土地向漁會貸款，養了一年多的魚，眼看可以收成外銷了，大水一來全部「去了了」，一夕之間就背了幾百萬、甚至幾千萬元的債務！

攤開地圖，林邊溪出海口兩側，北岸為林邊、南岸為佳冬，兩鄉在台17 線以西、約23平方公里的土地全低於海平面，居民以養殖業為生；台17 線以東居民則多為蓮霧果農，雖然地勢略高，但慘況一樣不忍卒睹。

林邊的果農曹麗卿帶領記者前往她爸爸5 分地的蓮霧園，只見高約120公分高的黑土嚴嚴實實地覆蓋住整片果園，「這裡大部分的蓮霧園都沒辦法清，因為爛泥太深了，根本走不進去。」她說，蓮霧的樹頭都被細泥蓋滿，無法呼吸，大部分的樹都「無效了」。

屏東縣議員鄭文華指出，兩鄉超過400公頃的蓮霧果園污泥，農民目前仍束手無策，還在等淤泥乾燥後才能處理，復耕至少要半年；由於樹苗栽種後3年才能結果、5 年才能穩定量產，政府端出的「633」政策──災損補助每公頃6萬元，樹苗和肥料分別為3萬元──連付機械清淤泥的費用都不夠，之後這四、五年間農民收入無著，景況堪憐。

潰堤元凶

以往林邊、佳冬雖常淹水，但抽水機頂多1~2天即可把水抽掉，不至於影響往來交通和正常生活，這次災情卻造成積水不退、污泥惡夢，生計斷絕，導火線不是海水倒灌，卻是他們未曾料想到的──林邊溪下游潰堤。

發源於大武山、流經470平方公里山區的林邊溪，上游因山區崩塌嚴重，大顆粒砂石沿路堆積，流到下游的都是細泥沙，泥沙挾帶洪水，總共衝破了堤防4處，北岸的2個大缺口（一處50公尺、一處350公尺），讓滾滾泥漿吞噬了整個林邊，南岸2個缺口（各一百多公尺），則讓佳冬成了水鄉澤國。（附圖1）

滿牆的污泥烙印和村民無奈的眼神，噩夢何時才能遠颺？期許政府端出的重建計畫——土地重劃，與水共生——能早日落實，徹底解決台灣沿海地區的淹水沉痾。

為何堤防會潰決？

屏東縣政府水利處處長謝勝信表示，林邊溪的防洪設計是依100年洪水頻率，而這次莫拉克降雨已達250年洪水頻率，遠遠超過堤防負荷。而且該堤防已有30 年歷史（民國69年興建），外側的「臨陸面」只是土堤，不是混凝土，當河水滿溢出來後，掏空外側基腳而使堤防塌陷。

至於許多人認為南岸的2個潰堤處，是河岸高灘地種植檳榔阻擋水流而惹的禍，但專研河川堤防與橋樑安全的成大水利系教授黃進坤卻認為，兩者並無直接關連，當地因為是高灘地，地勢高，堤防較低，就算沒有那片檳榔園，河水還是會滿溢出來並且損壞堤防的。

而檳榔園對面、溪北岸長達350公尺的破口，黃進坤分析是該處地形正好位於河流轉彎的凹岸（和台東倒塌的金帥飯店區位相似），水流衝擊力強大而產生「底部沖刷」效應，加上潰堤時間點在洪水上漲期，莫拉克洪峰時間極長，不斷掏刷下，破口才會那麼大。

天災難防，災民只能徒呼奈何，但北岸下方破口，卻是人謀不臧肇的禍。

人謀不臧誰之過？

記者來到這個目前已成眾矢之的的南迴鐵路潰堤處，原來跨越林邊溪的南迴鐵路鐵橋低懸水上，距離河面只有一公尺多。事實上，縣政府過去基於鐵橋太低，萬一大雨來時上游漂流木會堵住橋架、洪水無法宣洩將會釀災，早已著急不已。

「15年來，縣政府一再要求台鐵加高鐵橋，至少應高於堤防2公尺（即加高4公尺），但因國家財政困難，一直延宕，」屏東縣長曹啟鴻指出，到了2006年蘇貞昌當行政院長時，終於核定興建一座新橋，可惜還沒完工就碰到莫拉克，鐵橋果然成了「攔水壩」，水流遭阻礙後不斷高漲、最後而衝破堤防閘門，因而滾滾洪水挾帶細泥傾洩灌入林邊。

泥漿傾洩而下的結果，把林邊鎮上所有的下水道都堵死了，「為何以前抽水站很管用，這次完全使不上力？」鄭文華議員比喻，就像人體的大小血管都堵住了，心臟再強也沒用！災後一個多月，國軍才把A、B幹線的排水道泥沙清光，目前許多巷道的側溝都還沒清除呢，所以一下雨還會淹。

目前這4個肇禍的破口，縣政府暫時以沙袋和鋼板樁擋住，至於未來如何加強堤防安全？縣政府水利處長謝勝信表示，他們依據水利署水利規劃試驗所的規劃，將在下游段──林邊、佳冬地層下陷區──加高堤防50公分，並且將原本臨陸面的土堤改成強度高的混凝土堤防，希望達到即使洪水「越堤」、也不至於「潰堤」的目標。而在若干較易受沖刷區位的臨水面堤防，則擺設石籠、消波塊，以強化堤岸的耐衝擊性。

佳冬、林邊也是台灣黑珍珠蓮霧的主要產地，如今果園囤積大量污泥，深及大腿，蓮霧樹是否能存活？還在未定之天。

「流域治理」玩真的？

話說林邊溪的「整治」，若只防止下游潰堤，無異只是頭痛醫頭的治標方式，如何以整個流域為範圍做一體治理，尤其是管好中、上游，才是治本之道。其實早在三年多前，屏東縣即已提出「上游涵養、中游蓄洪分洪、下游防洪」的生態治水策略。

策略1：上游涵養

「我們在上游原住民保留地中設法保住森林，希望原住民不要砍伐，」曹啟鴻說，屏東縣泰武、來義、瑪家等鄉鎮中有上萬公頃的保留地，以前只有集水區周邊100公尺有禁伐補助，但原住民的「農牧用地」休耕多年後蔚然成林，即可自行砍伐出售，「宜林地」依法也可申請砍伐。為此，近年縣府已以高於林木商的價格，陸續購買林地的限制砍伐權，限制期長達10年。

「現在只要是原民保留地全部適用，」曹啟鴻表示，經費是以水利署採砂石的回饋金來支付，兩年來已「搶救」了300公頃造林地，「先拖個10年不砍」，接下來他還要找企業家贊助。

這項縣府首創的原民保留地「限伐補助」政策，頗獲高屏地區各環保團體的肯定。地球公民協會執行長李根政表示，1996年推行的全民造林政策，補助原住民保留地「砍大樹、種小樹」，結果造成森林浩劫，在環保團體努力下，終於在2004年遭行政院廢止。但山區伐木問題依然存在，近年主要誘因是「伐木養菇」的市場需求，一公頃5,000元到4 萬元就把森林「賤賣」掉了，而屏東縣以一公頃3萬到6 萬元進行限伐補助，的確是一項有效創舉。可惜的是，地方政府的經費和權限有限，如果不能全國實施，伐木商還是會流竄到其他縣市，或者10年後若有其他誘因出現，森林仍將不保。

策略2：中游蓄洪分洪+洪泛平原

上游以森林護住水土，中游則採取分洪策略。屏東縣府近年大力推動在台糖所屬的萬隆農場闢建300公頃的「大潮州人工湖」，將豐水期大量充沛的林邊溪水，以人工湖導引、補注地下含水層，來紓解沿海地區地層下陷的速度，並兼具吸納洪峰流量的功能。這項工程已在2004年通過環評，第一期工程預計在明年初動工。然而，這個中游蓄洪、分洪的作法，在莫拉克超級雨量檢驗下，卻遭到了相當質疑。

與水共生

屏東環保聯盟理事長洪輝祥指出，人工湖需要繁複的取水、輸水、沈砂等工程手段，總經費高達76億元，還要將台糖的土地向下挖深15米，不能再做其他用途，是不友善環境的工程思維，而且累計10年補注地下水僅1.53億噸，效益實在有限；至於分洪效能更差，每天1,000萬噸的蓄洪量，對如莫拉克這樣數以億噸計的龐大洪水，只是杯水車薪。

他主張，林邊溪中游應恢復以往的「洪泛平原」方式，在颱風期間將洪水引到廣達3,000公頃的台糖造林地（含萬隆、南岸、興華、大響營等農場，如附圖），再設土堤將洪泛區圍住，避免洪水流竄即可。由於這些土地本來為政府所有，不必徵收，整個區位目前均為低經濟目的的造林地，且附近並無居民，可行性極高。這種「漫流」方式只是在必要時還地於河、與河水共生，估計經費還不到3億元。

洪輝祥指出，在100年前林邊溪中游還沒有築堤擋水的時候，每逢颱風，溪水就會在廣達數千公頃的洪泛區內奔騰，不會全部於短時間往下游人煙聚集地區灌注。加上沖積扇頂有厚達60到80米的礫石層，入滲效果良好，洪水可以迅速由地表入滲到地下，早期屏東平原豐沛的地下水就是這樣來的。

但從日據時代開發糖業以來，便開始修築河堤以爭取在河灘地上種甘蔗，從此，林邊溪從出山區一直到入海，僅僅20公里水路，已全面被河堤包圍，平均河道寬度約只有200公尺，林邊溪年年氾濫，似乎也說明著她的不滿與抗議。

「依屏科大丁澈士老師的研究，此地每日入滲最小10公尺深來估計，只要預留2,000公頃洪泛區，一天就可以吸納2億噸的洪水，」洪輝祥表示，這比大潮州人工湖設計每天引水1,000萬噸來說，效果大20倍。最重要的是，人工湖為了避免淤沙，在河水濁度達3萬ppm以上時，必須沈澱16小時才能引入補注池，面對颱風期間濁度動輒飆至數十萬度的泥流而言，不啻自廢武功！

佳冬養殖專業區向來是台灣「石斑王國」的基地，在此次莫拉克風災中幾乎全毀。

不定時炸彈

以這次莫拉克洪峰流量，下游的新埤大橋一天就有4億噸來看（中上游水量較少），大潮州人工湖的滯洪能力的確少得可憐。為此，縣政府審時度勢，最近也修改了治水方向。

曹啟鴻表示，縣府計畫將在台糖的造林地分別以「弱堤」（較低矮的堤防）和溝渠引水方式，在大水時讓洪水漫流出來，以減少下游負擔。謝勝信說，漫流地點初步規劃為興華農場的500公頃，以及位於南岸農場、原本規劃做森林遊樂區的1,000公頃預定地。至於300公頃的大潮州人工湖，由於主要目標在補注地下水、防止地層下陷，而且已通過環評，仍然會繼續執行。

依縣府目前規劃的漫流疏洪作法看，雖然總面積（共1,500公頃）不如環保團體希望的大，但「讓洪水漫流在洪泛平原」的精神是一致的。

這樣上、中、下游整體考量來治水，是近年台灣屢遭水患肆虐後興起的新模式，例如水患頻仍的高屏溪（橫跨高雄、屏東）也朝此方向推動，但或許因事權分散、整合不易，至今成效還不彰。而中型流域林邊溪，現在屬於屏東縣管河川，事權統一由縣政府負責，若縣府決心推動，十分值得期待。

策略3：下游全面土地重劃

回頭來看，假設林邊溪總合治水執行成功，下游堤防就能保證不再潰堤？低窪的林邊、佳冬就從此高枕無憂嗎？

「這只能減輕威脅、降低災損，」曹啟鴻縣長承認，不論政府和民眾，都要改變「堤防等同於安全」的舊思維。這次莫拉克雖然創下3 天2,800公釐的降雨天量紀錄，但由於測雨站都設在1,000公尺山區，而大片崩塌則集中在更高（約1,500公尺）的山區，顯示真正降雨量其實還不只如此。這樣的暴雨一路匯流到出海口地層下陷區，風險之高不言而喻。

再者，根據台大地質系教授陳宏宇的估計，此次林邊溪上游的崩塌已產生8,000萬立方公尺的土砂（是全台灣一整年清淤量的4倍），這麼龐大的土砂，就算傾盡全力不斷地清淤、就算往後10年山林不再坍塌，要消化這些土砂、「俟河之清」，恐怕也是不可能的任務。

曹啟鴻透露，面對如此嚴峻的困境，未來林邊、佳冬的長期重建，將會比照經建會已研擬完成的「嚴重地層下陷區排水環境改善計畫」示範區（詳見《「嘉義沿海示範區」願景速寫》），以全新模式，透過徵收土地、市地重劃，該淹的地方做滯洪池，某些地區則填土墊高做居住區，也要讓部分養殖、農業轉型為生態產業。

「對沿海地層下陷區域，以前政府礙於民意，從來沒人敢提遷村的事，總希望居民知難而退、主動搬離，」中研院地球科學所研究員汪中和表示，但現在氣候變遷惡兆已現，政府終將被迫正視問題，祭出懸置已久的國土規劃藍圖，才能擺脫地層下陷區長期投入大量經費靠河堤、海堤保護，但風險卻愈來愈高、損失也越來越慘重的惡性循環。

受水利署委託規劃嘉義沿海示範區的台大土木系教授李鴻源指出，屏東縣政府已決定要比照嘉義進行，固然可喜，未來規劃將不是問題，經費初估60億元，主要關鍵在於執行。

以嘉義為例，他的團隊花了一年多做規劃，並和在地民眾溝通，居民早就淹怕了，並不反對釜底抽薪一次解決，而嘉義縣政府也很想做，但這種大規模重劃工程牽涉到中央6個部會、10個局署，有些部會立場相互矛盾，需要很強的協調機制才能運作。目前行政院經費都已經核定下來，但就是不知道要由要由誰來出面主導？

改造工程誠然艱鉅耗時，但長痛不如短痛，莫拉克已為轉變開啟契機，唯有化反省為行動，才不愧對莫拉克六百多位幽幽亡靈。