支持社會的良心──台灣NPO故事

美國約翰霍普金斯大學教授所羅門在2003年提出的「全球公民社會總覽」報告中，將NPO視為一個國家與世界各國比較，結果NPO的經濟規模僅次於美國、日本、中國、德國、英國、法國，是全球第7大經濟體。

此一針對非營利部門的跨國調查，涵蓋非洲、中東，南亞、歐洲以及中南美洲等35個已開發、開發中及轉變中各類型國家，在1995至1998年共創造了1.3兆美元的驚人產值，總計有3950萬人投入，其中2270萬人領有薪資，1680萬人為義工。

由此可見，在數千萬人的努力堅持下，「全球公民社會」已然成形，NPO是一股不可忽視的力量，對人類社會貢獻卓越。

今年8月，兒童福利聯盟邀請第一批被荷蘭收養的台灣之子，返台擔任愛心大使，為等待收養的棄兒們加油打氣。圖中這位荷蘭爸爸幸福地領受孩子的愛意。

起源於人性

什麼是「NPO」？

NPO又稱NGO，NGO（Non-Governmental Organizations）強調的是其非政府的民間角色；NPO（Non-Profit Organizations）則強調其與企業不同的非營利性質。總而言之，它是自外於政府、企業的「第三部門」。

政大社會系教授顧忠華指出，NPO能集合眾人的資源、能力，完成個人做不到的事。NPO與PO（一般營利事業）最大的不同，在於其標榜公共使命和公益功能，藉以吸收和運用社會資源。NGO與GO（政府組織）最大的差別，則在於NGO沒有強制性的公權力。

美國約有120萬個NPO組織，東歐從1990年迄今，短短十幾年內也已經發展出100萬個NPO。台灣有多少NPO一向眾說紛紜，根據喜馬拉雅研究發展基金會2002年所做的普查，台灣有資料可查的公益組織約有三千多個，其中較有規模、持續在運作的只有十分之一。與國外NPO數量相較，台灣的民間力量似乎尚未完全發揮。

回首台灣民間組織的大量興起，始自於民國76年解嚴之後。顧忠華指出，解嚴前政府對群眾自發性組織及結社的限制很多，不僅組成人數、基金限制嚴格，連性質相同都不准許。

鬆綁之後，條件放寬，各類型的NPO紛紛成立。根據普查，台灣的NPO主要以向教育部登記的文教基金會居多（23.3％），其次為「文化藝術」類（12.8％），最少的是「國際救援」類，僅佔0.4％。

NPO的重要性不容小覷，勵馨社會福利事業基金會執行長紀惠容認為，「NPO不僅是主導台灣的四大力量──政府、企業、非政府組織、媒體──之一，更是其中最重要，也是最具理想性格的力量，」她指出，在NPO的努力下，成功改造社會價值觀和態度的例子不勝枚舉。

例如董氏基金會的「拒抽二手煙」運動，經過10年的倡導，已經普獲社會認同，還催生了「煙害防治法」。勵馨基金會的「反雛妓運動」，也成功改變了國人嫖雛妓無罪的觀念。在消費者文教基金會多年的努力下，國人的消費意識也逐漸抬頭，消費者不再是任由黑心商人宰割的羔羊。

台灣世界展望會會長杜明翰由企業界轉戰NPO，為展望會帶來新思維。

從外援到援外

去年，首屆「亞太NPO卓越獎」選拔，台灣以關懷受性侵害兒童、受暴婦女為使命的勵馨基金會，意外地打敗七十多個參賽組織，奪得了首獎，一舉驚醒了台灣的NPO──原來台灣的NPO部門是具有國際水準的！

喜馬拉雅研究發展基金會助理執行長高永興指出，過去台灣NPO少有與國際交流的管道，因而不明白自己的特色。他表示，與其他東南亞國家相較，台灣的NPO在運作上較有能力，非但不需要外援，更展現出積極援外的機動力和企圖心。

「台灣民眾需要更寬廣的視野，去了解世界的需要，」台灣世界展望會會長杜明翰指出，過去台灣對於全球議題不感興趣，直到921震災，台灣見識到各國國際組織的規模和行動能力之後，這些年開始已有些轉變。目前台灣世界展望會在國內外的工作各半，每年舉辦的「飢餓三十」活動，號召台灣有愛心的人一起來關懷國際需要，已經持續16年。

外界質疑創世開放植物人病房供人參訪，罔顧病人隱私權。創世則認為，開放病房既可增加植物人與外界的互動，還兼具減少悲劇發生的警世教育作用。

家族化色彩

話說回來，由於國情、文化的差異，台灣的NPO組織也有許多不同於其他國家的「特色」。

顧忠華指出，解嚴以來，台灣雖趕上了「結社革命」的潮流，但與台灣中小企業一樣，「家族化」的色彩依然太過濃厚。

許多NPO組織具有濃厚的個人色彩，採家長式領導，靠領導人打天下的結果，缺乏制度化運作、客觀成效評估等，很多組織因而有「後繼無人」的危機。

特別是數量眾多、在台灣NPO部門中舉足輕重的宗教組織，領導人往往身兼心靈導師，但這類組織多半宗教性高於社會性，並非開放性的社會團體，很多都是自己關起門來做自己的事，與其他團體少有互動。

台灣還有一些「變身」的NPO組織，台大社工系教授林萬億指出，為了達到財務管理或避稅等目的，台灣為特定人物成立的NPO非常多，從立委到地方縣議員，很多人手上有好幾個NPO，以方便取得政府委辦的業務或申請補助，這種高度私人化的NPO組織，在西方國家較少見。

社團法人台灣環境資訊協會與台灣拜耳公司合辦的「2005生態工作假期」，在陽明山的雍來廢礦場進行濕地復育和水、陸生植物的栽種工作，是NPO和PO合作的案例之一。

新夥伴關係

NPO成立後，其公益目標是否能夠充分達成，關係到複雜的政經結構、法令規章、競爭壓力、募款方式，以及社會信任等等。這些年台灣的大環境變動劇烈，迫使NPO也必須跟著轉型、蛻變。

2000年政黨輪替、朝野易位之後，過去社運出身、具強烈批判色彩的NPO部門，在新政府強調「小而美」，並發展與NPO的夥伴關係下，有機會「執行」過去追求的使命，甚至融入成為執政團隊的一員。

以婦運組織為例，婦運團體經過一段街頭吶喊、抗爭的運動期，爭取修訂了「民法親屬編」，並催生「兩性工作平等法」、「家庭暴力防治法」成功之後，階段性任務完成，也失去了創造新議題的空間，於是部分成員轉向承包政策執行的直接服務工作，從批判者、監督者變身為執行者。

而部分社福團體為了提供身心障礙者就業機會，乾脆替代政府和企業，自己經營起「社會企業」。雖然民國79年修訂的「殘障福利法」（身心障礙者保護法）已有「定額雇用」身心障礙者的規定，但仍有許多企業以繳納罰款替代，目前已累積了超過一百億元台幣的「身心障礙者就業基金」。

勞委會運用這筆基金來補助社福機構從事身心障礙者的職訓和支持性、庇護性就業。其中由已故作家杏林子（劉俠）創辦的伊甸社會福利基金會，堪稱全台灣最龐大的社福組織，不僅在北中南東都設有視障按摩中心，再加上各區的庇護工廠，保守估計提供了三百多位身心障礙者就業，佔伊甸員工人數的四分之一。

另一個以幫助心智障礙者為主的心路基金會，先後設立了5個洗衣坊，去年還標下一個加油站，創造了130多個身心障礙者就業機會。執行長宗景怡說，經營這些事業的目的不是營利，而是為了解決身心障礙者的就業問題，有時收支軋不平，基金會還得貼錢經營。

而近年在政府資源日趨減少、NPO組織卻有增無減的情況下，NPO儼然成為高度競爭的產業。特別是921捐助熱潮退燒後，資源出盡，許多NPO組織面臨捐款大幅減少的窘境，不得不開始轉型。各組織紛紛聘公關、辦活動、拉攏媒體，想盡辦法募款，苦不堪言。

南亞海嘯後，學生響應伊甸基金會的「working holiday」活動，自費前往泰國蘭塔島擔任志工，服務當地漁民的孩子。（伊甸基金會提供）

NPO托辣斯

在全球NPO部門的競爭中，大型NPO越來越大，吸納資源越來越多；相形之下，小型機構生存越來越困難。惡性循環的結果，導致台灣NPO壟斷式的「托辣斯化」態勢已經日趨明顯。

「不是只有政府才會官僚化，NPO也可能官僚化，」林萬億指出，NPO組織的管理部門越來越大，領薪水的人越來越多，不僅產生官僚化危機，也會因包袱過重而不得不向現實妥協。

「規模大了，弊端難免，」以照護植物人、遊民和老人為宗旨的創世基金會董事長曹慶表示，創世曾經發生護士壓力過大、情緒失控而傷害植物人，或者護佐偷發票、工作人員將退回來的郵資據為己有等事件。為了防微杜漸，不讓各據點的工作人員成了佔地為王的「諸侯」，創世正在建立輪調制度，3年一任，3任輪調。

為避免成為另一種龐然怪獸，林萬億認為，台灣的NPO應該地方化、分散化，不要動不動就做全國性的組織。因為NPO一旦「連鎖化」之後，會造成資源的排擠效應，少數幾家NPO壟斷了台灣的公益服務，失去了NPO希望鼓勵大家參與，集合社區的力量、智慧共同關心公共事務的意義和特質。

8月中旬，萬人齊聚高雄中山大學足球場，參加世界展望會的飢餓三十體驗營，他們樂意「花錢挨餓」，同體貧窮的悲苦。

NGO與GO攜手

大環境不利，再加上近年政府藉由獎助、委託方案、公設民營等方式與第三部門發展所謂的「夥伴關係」，NGO對GO的仰賴日益加深。以勵馨基金會為例，去年總支出約一億兩千多萬元，其中一半以上來自政府的委託補助。

雖然說是攜手合作的夥伴關係，然而，非營利組織和政府間的合作關係其實並不對等。

喜馬拉雅研究基金會助理執行長高永興指出，台灣NPO承擔非常多責任，很多政府應該做的事都交給民間來做，一來民間組織不見得能夠勝任，二來，NPO接辦政府委託案通常領不到全額費用，NPO事實上是賠本在接案。

「政府的經費既難拿又麻煩，」勵馨基金會執行長紀惠容表示，承接政府的案子要先自己預墊款項，結案之後才能向政府請款。目前勵馨手上還有七百多萬元的預墊款項尚未領到。「有幾家NPO可以承受這樣的墊款？」她質疑。

「最可怕的是核銷，各縣市要求不一，」紀惠容指出，有的不補助人事費，有的補助；有的不含勞退、健保補助，有的含。莫衷一是的標準，非常複雜，民間組織莫不深受其擾。

紀惠容表示，NGO與政府間的關係與其稱為「夥伴關係」，還不如「雇傭關係」來得貼切，尤其政府一直用「防弊」的觀念來與NPO合作，讓NPO將寶貴的人力資源浪費在一筆筆帳單的核銷上，實在可惜。「去年我們曾找過內政部協調溝通，但是法規層層設限，大家都不敢擔風險，問題只好卡在那裡。」

除了請款、核銷上的諸多麻煩和不合理之外，政策的改弦更張，也是NPO與政府合作時經常得面對的困擾。

紀惠容指出，站在監督政府的立場上，NPO若發現政策上有缺口，應主動提出企劃案，擔負起提醒的功能。然而政府的政策改來改去，有些案子今年做，明年又不做了，民間組織捨不得做到一半的個案乏人照顧，只有硬著頭皮自己接下來做。

以勵馨與台北市政府合作的「獨立生活方案」為例，此一計畫原本補助18歲以上、結案後的孩子每個月1000元的基本生活費，但在財源縮減後喊停，為了不讓這些孩子斷炊輟學，勵馨只好自掏腰包繼續補助下去。

NGO由過去監督政府的角色，轉而成為要被政府「監督」，處境變得十分為難。「拿人手短，吃人嘴軟」，紀惠容表示，在此情況下，NPO如何保有「第三部門」的自主性，將是一大考驗。

暑假一開始，由國泰慈善基金會與台灣世界展望會合辦的「國泰兒童成長營」，邀請偏遠地區的孩子們來台北體驗都會生活，最後來到亞都麗緻飯店享用西餐，並學習用餐禮儀。看孩子們個個認真的模樣，這一餐想必吃得不輕鬆。（莊坤儒攝）

NPO與PO合作

企業贊助，也是轉型中的NPO經費來源之一。然而，台灣的企業在這方做得仍嫌不足。

高永興指出，台灣NPO與企業間的關係較弱，「國內企業傾向自己成立基金會，自己操控，只是他們的著眼點在於建立企業形象，而非真正在做公益的事，」基於以上的原因，台灣「贊助型」的基金會比較少。

有人以「一刀兩刃」來形容NPO與企業間的合作關係，如何能得到企業的幫助，又不至於失去「超然獨立」的立場，對NPO來說相當重要。特別是以監督企業為主的，如環保團體、消費者保護團體等，更要步步為營。

「NPO不能夠一手拿刀，一手要錢，」荒野保護協會秘書長張宏林指出，荒野與企業的合作一向採專案模式，不會被「收買」或喪失自主性。前些日子，誠品書店因販售活體昆蟲遭到質疑，雖然荒野曾與誠品有合作關係，但站在生態保育立場，荒野同樣對此事提出抨擊。

荒野與統一超商的合作模式，就相當具有環保意義。荒野因擔心棲地被破壞而成立的「濕地植物庇護中心」，每年接受統一超商100萬元的贊助經費，而統一捐贈的這筆「綠色基金」，全都來自統一超商販售塑膠購物袋的額外收入。

台灣世界展望會則選擇與自己核心價值、目標一致的企業合作。會長杜明翰指出，去年展望會與富邦慈善文教基金會合作，在非洲莫三比克建了兩座醫療中心，並與新光集團合作，協助南亞的愛滋病患。

喜憨兒社會福利基金會與花旗銀行的合作，可以說是NPO與企業搭檔成功的最佳案例。

拜「名字取得好」之賜，喜憨兒社會福利基金會在行銷上踏出了成功的第一步。執行長武庭芳指出，企業選擇合作對象時，並不希望給人太過沈重的感覺，「喜憨兒」的名字討喜，與花旗想要營造的企業形象契合，是花旗選擇與喜憨兒合作的重要因素。而在花旗的資金贊助、發行喜憨兒認同卡並協助公關行銷下，幾年之內喜憨兒就聲名大噪。「花旗出錢、出力，是喜憨兒的貴人，」武庭芳說。

然而，並不是每個NPO組織都能幸運地得到企業補助。成立18年的心路基金會，就少有被大企業青睞的機會。這兩年心路獲得克蘭斯化妝品公司的年度捐款100萬元，並在各大專櫃放置捐款撲滿，為期一個月，預計約有近百萬的捐款。執行長宗景怡指出，這筆捐款將作為5座智障兒早期療育中心的教育經費。

政府、企業雖然贊助NPO，但卻也可能是毀掉NPO的兩大黑手。曾在政府中服務多年的台大社工系教授林萬億提出警訊，要慎防政府和企業造成NPO變質，藉「錢」與「權」把NPO弄得團團轉。而有些社會工作是政府與企業本就該做的，NPO的角色是負責監督、倡導，而不該涉入，例如提供殘障者就業機會、興學、改善醫療服務......等等。

當NPO開始涉入公共服務工作時，就容易機構化，一旦成為機構，反倒過來被政府監督，角色完全錯亂了。「越替代政府，就越沒有監督性，NPO的責任不見了。」

他以美國為例，美國的環保和倡議性質的NPO都聲勢疲弱，不像歐洲那麼活絡，主要原因就是NPO承接太多政府的工作，美國政府宛如發包中心，連監獄都包給民間來經營。

今年入圍「世界兒童獎章」10名入圍名單的勵馨基金會執行長紀惠容，能兼顧理念與現實，是不可多得的台灣NPO健將。

透明化不足

除了功能角色可能錯亂外，台灣的NPO還存在著透明化不足的危機。政大教授顧忠華指出，台灣NPO的「他律」落後，「自律」也不足。民國78年修正的「人民團體法」沿用迄今，已出現瓶頸。

「透明化不足，對NPO的長遠健全發展會造成傷害，」高永興指出，捐款人看不到NPO的成效，無法衡量它是否能有效運用資源，也無從挑選NPO。良莠不齊的情況下，輕則打擊捐款人的熱忱，嚴重的則可能造成NPO弊端叢生，甚至劣幣驅逐良幣，斲傷了整個NPO生態。

政大第三部門研究中心主任江明修指出，菲律賓、孟加拉、印度等國家的NPO組織，由於大多接受第一世界的捐助，因而發展出認證制度並組織聯合會。通過認證的組織不但可以免稅，捐款給這些組織的人或企業也都可以減稅。在這方面，台灣還有很大的努力空間。

「他律」方面，為了防微杜漸，青輔會所擬定的「非營利組織發展法草案」，已報請行政院納入人民團體法修正案中。草案內容除了打破過去「財團法人」與「社團法人」的區分，重新定義NPO外，並以認可制取代許可制，將NPO的門檻降低。另一方面，也增加了對NPO組織的規範，例如成立認證機構、公開各NPO財務資料等等。

在草案通過之前，部分NPO也出現了「自律」的聲音。今年3月底，三十幾家NPO發起成立「公益自律聯盟」，到8月為止，已經有八十幾家完成註冊，將來計畫設立網站，定期公布各家NPO的財務收支情形，以昭公信。

展望未來，在NPO高度競爭的現實下，如何進行整合，將資源做最有效的運用？也是台灣NPO未來要認真面對的課題。

紀惠容認為，策略聯盟或許是解決之道。身兼「台灣少年權益及福利促進聯盟」理事長的紀惠容指出，勵馨除了自求多福外，不忘提出10％的結餘來協助、扶持其他NPO組織，例如：捐助及協助愛慈基金會募款、提供辦公室及人事費協助台灣少福聯盟及心理治療組織「台灣沙遊協會」等。

為改善NPO疊床架屋、各自為政的情況，青輔會也從民國90年開始，致力於締造NPO間互相結盟、合作的平台與介面，除了舉辦系列研討會，建構NPO合作網絡外，還推出132項標案，引導NPO共同提案。青輔會第三處處長林辰璋指出，目前共有五十多個NPO參與提案，成效可觀。

發展中的台灣NPO，仍有許多困境待克服，需要更多人的關注和投入。畢竟，這是最後的淨土、社會的良心，無論如何都要好好守護，不能放棄。