不只是給錢——環保成本怎麼算？

高雄後勁居民為了阻止中國石油公司在當地建第五輕油裂解廠，與中油僵持了三年多。九月間，在行政院長郝柏村、經濟部長蕭萬長親自與當地民眾溝通，及中油採取一連串行動和提出三大保證——汙染較大的第一、第二輕油裂解廠在五輕開工及完工後分別停工拆除；設立回饋基金新台幣十五億元，孳息用做地方建設；後勁中油總廠將在廿五年後遷廠——之後，五輕順利動工。

事情卻仍未落幕。這項由單一企業提供的鉅額「回饋基金」，引起了不少連鎖反應：

同樣有大型石化廠所在的高雄林園、仁武、大社三鄉居民紛紛要求比照「後勁模式」辦理；

中油雖指明回饋基金係供建圖書館等地方建設之用，不發給個人，但有人質疑：補助地方人士支付水電的基本費，與圖利個人無異；

為何是十五億？是否有客觀標準做依據？中油是國營事業，納稅人也有權一問；

聽到「比照」之聲四起，企業界則擔心若以後設廠都得先繳一筆鉅款做信用保證，利潤還有多少？「能否賺到錢都不知道，怎麼回饋？」台塑集團總經理王永在就說。

看來「付出」也不是那麼容易。

生活在中油總廠旁，後勁居民承受較大的汙染風險。

談起賠償傷腦筋

對於這筆惹出多種意見的基金，雖然是中油為使五輕能順利動工而提出，但實際上中油也表明是為過去四十年一、二輕和其他工廠未盡到防治汙染責任的補償。

現代國家由開發中步向已開發的過程中，開始時皆是經濟發展掛帥，往往發展到一定程度，環保才被重視，然後歷年的汙染總帳，一夕被指摘、清算。我們目前正處於這種狀況，汙染損害事件一一引爆，而索賠在缺乏客觀依據下更是各說各話，往往受害者提出的金額被企業認為是漫天要價，不願或無法支付，工廠附近民眾又不願循耗費時日、又難舉證的訴訟程序，紛紛轉成圍廠糾紛。

為了彌補雙方僵持不下，和公害訴訟延宕時日的缺憾，歐美國家針對汙染傷害個人健康，就有由財力雄厚的企業去證明自己並未傷害受害者的舉證責任轉換制度；或無法證明疾病與汙染源有直接關係時，允許以該地患某種疾病者偏多為賠償依據的辦法。

日本更有「健康損害賠償法」，把全國幾個工業密集地區劃出來，在區內住滿幾年、有和空氣汙染相關的支氣管炎、氣喘病醫藥費都可以申請賠償。

（左）三年來，後勁居民開過無數次這樣的「里民大會」，討論要不要接納五輕，在何種條件下接納等問題。圖為後勁鳳屏宮前廣場。

一個願打，一個願挨

公害形成的因果關係、如何賠償才合理，都需要對個案有深入研究和客觀的認定標準，但國內這方面的研究不足，對於長期造成的汙染和可能是天文數字的賠償，仍然得靠雙方談判來決定出數目。

這種談判結果，很多學者認為不應做個人補償，而該集中拿來做環境整治。民國七十七年九月因為林園工業區汙水外溢造成的「林園事件」，把十二億賠償費以戶數分配，就被指為「坐地分贓」，如今錢沒有了，林園的環境也未見改善。東海大學社會系主任高承恕以為，「最起碼應該拿一些來清理林園區內汙染嚴重的排水溝」。

但若由法的觀點來看，台灣大學法律系副教授葉俊榮表示，只要沒有違法行為——如暴力脅迫——介入，雙方願達成什麼樣的協議都可以，「雖然內容可能並不合理，卻比較有效率。」

因此只要雙方願意，後勁十五億回饋基金怎麼產生的、要不要分錢給個人都無妨。如果中油同意，依後勁人曾提出的「四十年汙染，一年一億」要求設立基金也行。

核四廠要能順利動工，台電還得付出許多心力。

不是「通通有獎」

雖說一個願打，一個願挨，法律上也能站得住腳，但仍應有些原則，使談判更「健康」。行政院環保小組訂有公害糾紛調處時不接受補償的行政命令，其中為防止水、電被無節制使用，並規定不為受害者付水電費。如今十五億回饋基金雖已規定用在學者認為比較合理的公共建設上，但錢的管理方式如何？由誰監督？水電補助範圍及於那堙H住在此地幾年的人才能享受？「各種細節都要規定得清清楚楚，不是人人通通可以『得獎』」，中華經濟研究院副研究員鄭欽龍表示，國營事業用的是納稅人的錢，更要求其公平。

清華大學經濟系教授黃宗煌建議，將基金產生的利息分成三項，一筆做地方建設、一筆做損害補償、一筆做為業者基金，業者若能做好環保工作，不再對當地造成損害，在結束營業或遷廠時可以把累積的第二、三筆利息收回來，否則就要以業者基金彌補前二項的不足，以達到鼓勵業者做好環保工作的積極效益。

（下）鹿港反杜邦是國內第一宗因地方以汙染理由反對，使企業無法在當地設廠的事件。

你冒風險我給錢？

補償標準認定不易，但若能有一些可資遵循的依據，自然不會發生一個亂給、一個亂要的情形，在中油與後勁居民的談判中介入頗深的東海大學生物系教授林俊義指出。

對於私人企業，最擔心的則是廠都還沒設立，或過去沒有不良汙染紀錄，而且在汙染防治上可以達到、甚至超過國家標準，也遵照了環保署、工業局規定做了環境影響評估等各種環保措施，是否還有必要設立像五輕這種既是回饋，也有安全承諾、「保險」味道的基金？

有經濟學者以為，尚未發生汙染的風險，就要企業先拿出一筆數目龐大的金額，並不公平。更何況並非每個企業都可以像中油，未設廠就先扛起這麼大筆的投資。

但卻有更多學者認為，如今企業已不能再以為環保標準上沒有問題，政府也核准、支持，民眾就不能再有要求。

「這是必然趨勢」，葉俊榮舉例，為何中正大學大家搶著要，石化業大家忙著往外推？民眾已意識到兩者的價值不同；對隱藏有噪音、有毒物質、甚至爆炸性物品的各種大型設施，不論設備有多安全，當地人還是要冒風險。「企業若不接受設立基金的要求，民眾又為何要冒風險接納你？」

為求得地方接納，企業的「敦親睦鄰」蔚為風氣。圖為台電邀請德基水庫鄰近地區的村里長參觀水庫。

環保意識沒有價格

對於並未造成汙染事實的設施，潛伏對當地人或環境的影響是多少，則比公害賠償更令人頭痛。

「數字沒有那麼神奇」，台灣大學經濟系教授林華德以為，硬要用一些指標來估算對環境的影響，不太可能。比方有人認為設工業區會影響地價，但很多例子顯示工業區附近地價上漲，雖然有人預測地價會隨著環保意識提昇而下跌，但即使環保意識先進如美國，臨近工業區附近住宅的地價也並非都下跌。「環保意識可以說是沒有市場價格的東西」，林華德說。

一九六○年代國外就有學者提出，要解決「不要在我家後院」的問題——當汙染性設施大家都不要、又非得存在時，還是要透過企業與地方民眾的談判，找出一個雙方都能接受的條件。

大型企業「敦親睦鄰」的風氣，就在這樣的情形下愈來愈盛。政府原就明訂企業贊助地方建設或提供獎學金等費用可以免稅，如今國營事業都由地方自己申請公共建設項目和所需費用，國營會則設有審查小組審核，並明訂出申請對象、單位，避免落入個人手中，國營會副主委張子源表示：「國營事業的敦親睦鄰行動，已逐漸制度化。」

（左）國內公益團體紛紛起而扮演公害糾紛調解者的角色，圖為消費者文教基金會今年初前往後勁瞭解當地汙染情形。

企業紛紛扮演好鄰居

對於無可取代的發電廠，台電更仿效日本成立了「開發電源捐助地方基金管理委員會」，由每年供電收入提出千分之四．五，去年為新台幣十三億元，供目前廿三個電廠所在地做公共建設。

近來台北市環保局為興建三座焚化廠，也在當地人士要求下，通過將焚化廠回收物品出售收入的百分五十五供做地方建設之用，才得順利破土。

雖然許多企業堅稱，提供回饋基金和汙染補償無關，只是對地方造成的各種不便，如焚化廠旁會有許多垃圾車通過，發電廠影響地方開發……的彌補，並和地方建立情感，以利溝通的方式。但這種幫助地方建設或設置回饋基金蔚為風潮，環保人士在欣喜環保觀念逐漸普遍之餘，也有隱憂。「它表示企業已開始重視地方反應，但大眾卻可能被誤導為『有錢，就可以有彈性忍受一些汙染』，使環保的訴求方向有所偏差」，一位環保人士說。

企業確實做好汙染防治，才是獲得地方信任的首要條件。

他山之石

「不求償原是我們的原則」，後勁反五輕活動領導人之一的劉永鈴說，即使中油總廠有許多汙染事實，他仍不贊成索賠。因為「環境破壞了往往無法再復原，民眾應該知道環保是沒有代價的，多少錢也買不回來。」

過去也是環保糾紛不斷的日本，目前企業和地方解決彼此意見相左最主要的模式是訂定「公害防止協定」，不論新設或舊有的工廠，只要地方人士有意見，都可透過協調、溝通、談判，把要求列在協定上。

「協定中幾乎每一項都是在要求企業改善環保措施」，環保署糾紛管制處科長郭子哲翻出日本公害協定實例指出。雖然有些要求和政府對企業的要求重覆，但其中更多是地方根據自己需求，如要求企業做到比國家標準還高的汙染排放標準，進行政府並未規定要做的影響評估，成立監督小組、或為地方設終端機連線，以供隨時監督企業是否遵守合約內容，甚或限時改善某一汙染行為否則必須關廠……都可以在協定中找到。「很少看到要求什麼回饋基金、補償多少的規定」，他強調。

「公害防止協定」的內容透露了一個訊息：日本民眾要的是確定企業會做好汙染防治，保持一個安全的生活環境，而不是以允許工廠設立為條件，要求企業給予額外的物質補助。由於這些要求正式訂在契約上，法院可以強制執行或懲罰，企業為保住自己信譽，以免將來沒有地方肯接納他們設廠，極少發生不遵守合約的事。

新模式待建立

「日本靠『公害防止協定』減少了很多紛爭」，葉俊榮表示，五輕事件雖然圓滿解決，但若這樣一件人人矚目的公害自力救濟事件，能發展出類似模式，好做為未來公害紛爭的範本，對國內整體的環保工作、環保意識有更積極的效果。

由過去某些經驗，譬如桃園基力化工廠造成接近五十公頃農地汙染而無法恢復的情形，有人擔心若不要求企業設基金，萬一發生事故，企業逃避責任或根本負不起龐大的賠償或整治費用怎麼辦？

先進國家的做法，是由政府採取行動。以德、法兩國來說，平時政府就由化學原料抽取汙染稅，萬一發生相關汙染時，無法明確找出汙染廠，就可用這筆錢來賠償或清理環境。美國也有由能源抽取能源稅，設立用來清除相關汙染物的「超級基金」。基金則由政府或由公正團體負責管理、監督。「這樣比要求企業本身設基金更合理，也更有效率」，黃宗煌表示。

針對林園地區要求比照後勁模式設回饋基金，林園工業區中的多家工廠也曾提出應對方法，要求政府將他們平時繳的稅，拿出一部分做為林園汙染的防治費用。

但稅人人都繳，把原來繳的稅另外挪用，對全體國人都並不公平。較合理的應是比照德、法、美國做法，另外徵稅。如此，不但符合「汙染者付費」原則，若依每個工廠防治汙染的成效遞減稅率，還能產生鼓勵作用，更重要的是可以給當地民眾更多保障。

和意見不同的弟兄和解

每個人的權益都不該被忽視，是民主的原則；由地方人士自己決定他們所要的環保標準，在現在的民主社會，已是不可避免的趨勢。

以法國來說，全國分成六大流域，在不可低於國家標準下，由各流域組成的管理委員會視各河川的容忍度，和地方居民願意忍受程度，決定允許什麼樣的工廠設置。人們可以選擇放棄經濟繁榮，來換取較佳的環境品質，也可以標準不那麼嚴苛，享受較好的物質條件。

英國著名科學家艾胥比曾對廿世紀工業文明提出這樣的忠告：工業社會若要生存下去，人類必須做到三種和解，除了對自然的和解，和公平合理分配有限資源，就是人類如何與他們意識形態不同的弟兄和解。

歷時三年的五輕事件，為企業和地方民眾的溝通、互動建立了一個模式，雖然未盡理想，但至少已找出一個雙方可以接受的均衡點，為環保與經濟發展的紛爭立了一個良好的範本。展望未來，環境品質的維護與改善，仍然唯有靠企業以實際行動做好公害防治工作，這是比拿錢直接和意見不同的弟兄「和解」的更好方法。

〔圖片說明〕

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在中油採取設立十五億回饋基金等一連串行動後，因地方民眾抗爭而僵持三年的五輕，總算順利動工。

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生活在中油總廠旁，後勁居民承受較大的汙染風險。

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（上）核四廠要能順利動工，台電還得付出許多心力。

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（下）鹿港反杜邦是國內第一宗因地方以汙染理由反對，使企業無法在當地設廠的事件。（本刊資料）

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（左）三年來，後勁居民開過無數次這樣的「里民大會」，討論要不要接納五輕，在何種條件下接納等問題。圖為後勁鳳屏宮前廣場。

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為求得地方接納，企業的「敦親睦鄰」蔚為風氣。圖為台電邀請德基水庫鄰近地區的村里長參觀水庫。

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企業確實做好汙染防治，才是獲得地方信任的首要條件。

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（左）國內公益團體紛紛起而扮演公害糾紛調解者的角色，圖為消費者文教基金會今年初前往後勁瞭解當地汙染情形。