為何不「公力救濟」？

民國七十七年十二月，南台灣發生了林園事件——高雄林園工業區污水外溢，汕尾地區海域及汕尾漁港出現大批死魚，林園汕尾村民群集圍堵工業區，使十九家工廠被迫停工，工業局使用前所未有的解決方案，以「按人頭分錢」來平息這場紛爭。

雖然工業局因此遭受指責，但汕尾居民以砸廠、強烈手段阻止工廠開工和「坐地分錢」的態度，使原本就對自力救濟行為懷疑的大眾，不再同情受害者；也使後來發生的許多污染糾紛，不管是否具體受害，只要索賠或動粗，都被認為不理性、想要錢。

國土規劃失當是造成分害糾紛的重要因素。上圖台電火力發電廠就建在高雄興達港內，下圖為稻田與工廠的廢水處理池比鄰而居。（張良綱）

羅馬不是一天造成的

但我們不妨先撇開汕尾漁民的「行為」來看。民國六十年林園工業區設廠，三、四年後即開始發生公害事件，且年年增多，居民陳情和索賠事件發生十多次，但林園的污染卻未因此改善。

「林園事件不是一天造成的」，就像東海大學生物系教授林俊義所說，抗爭再不合理、再暴力，但那只是事情的「果」。

台灣大學社會學系教授蕭新煌在七十七年八月出版的「七○年代反污染自力救濟的結構與過程分析」一書，也提到在一百零八個自力救濟個案過程中，有六十九個曾提出陳情或請願，廿個提出檢舉，廿八個召開過協調會，「絕大多數均曾透過合法程序以企圖解決公害糾紛。」

「在公害糾紛過程中，強烈的抗爭手段通常都不是『單獨』或『立即』就被民眾使用」，蕭新煌指出，而是在其他合法而溫和的手段都試過，卻又都無效時，民眾才在下一步抗爭過程中採激烈手段。

證諸實例，台中縣大里鄉抗議三晃農藥廠污染事件，居民陳情二百多次，由「地方政府、省政府到總統府」，污染仍未改善，居民才「衝進廠區」。

如果設身處地想一想，當我們聞到臭味、聽到噪音，是否往往都逆來順受；只有一再發生，才會撥電話到有關單位「陳情」。若事情再沒有解決，或有人站出來聯合，大家才會向污染製造者抗議。這也是為什麼台大化工系教授施信民認為，「民眾其實是很有『耐性』的」。

換言之，大部分公害糾紛是「公力救濟」管道不再暢通，衝突程度高的「私力救濟」手段才被派上用場。

上圖台電火力發電廠就建在高雄興達港內，下圖為稻田與工廠的廢水處理池比鄰而居。（張良綱）

大家來玩捉迷藏？

為何會演變成循體制內管道不成，只好往體制外——和法律上明文規定的自衛條件不合——的方法解決？

「理由很多」，研讀環保法的台大法學碩士陳凱聲首先提出「管制法規過於鬆散」的問題。

如在現有的水污染防治法中規定，污染者最高罰新台幣六萬元，必須按日連續處罰六個月後才能勒令停工。對大企業，六萬元根本不在眼堙F對中小企業，一套防污設備動輒上百萬元，「裝了就賺無呷了（無法賺錢）」，環保人員也不可能天天來開罰單，「拖延」於是成為許多污染工廠最先採取的對策，「這就是行政程序緩不濟急」，陳凱聲說。拖久了，繼續被汙染的民眾失去了「耐心」，自然揭竿而起。

加上現行的防治法規偏重管制稽查，人力需求很高，長久來我國又沒有培養環保人員，人力嚴重不足。

以彰化縣為例，在前年九月成立環保局之前，縣政府衛生局的環保課只有十二人。彰化縣則有四萬家工廠，這還不包括地下工廠，根本應付不來。

對於企業，防污會多花成本，即使裝了防污設備，也是常和環保人員捉迷藏：白天開機，晚上不用，或有人來檢查才發動引擎，如此又如何改善污染？

地方的行政與調處能力不彰，使許多受害居民都到中央來尋求救濟。左為後勁反五輕到立法院陳情；右為老先生也由宜蘭前來抗議六輕設廠。（本刊資料）（張良綱）

情境界定不一，認知標準不同

多年來，業者沒有把污染防治列為應付的成本，如今做污染防治，也是「被動」地以國家既定的環保標準為依規。他們認為，只要排放的廢棄物符合法令規定就行；但現行環保法規缺點很多，有些污染如毒物管理法，細則都沒訂。

各國政府為了配合污染改善的技術，標準也是逐年加重，因此有所謂八○年標準、八二年標準，讓企業也有時間改進。

但對不論是為錢而環保，為政治而環保，或為環保而環保的居民而言，常是以「童年記憶」為判斷依據。「以前空氣新鮮，還有花香；溪水透明，可以摸蜆兼洗褲子，也不會因為噪音睡不著。現在又髒、又臭、又吵，能說沒有污染了嗎？」

「雙方認知標準不同，根本就無一可溝通、協調的基礎」，東海大學社會系主任高承恕說：「於是魚捕不到、鰻長不大、人容易生病，皆成為受害者與工廠抗爭的理由。」

執法的環保人員因企業已符合規定，不能再有要求，也往往被民眾指責為「包庇」企業。

地方的行政與調處能力不彰，使許多受害居民都到中央來尋求救濟。左為後勁反五輕到立法院陳情；右為老先生也由宜蘭前來抗議六輕設廠。（本刊資料）（張良綱）

每家至少出一人

即使雙方願意談判，但現行地方調處委員會，對少數個人間的紛爭還能發生功效，對受害者眾的公害事件——動輒要求工廠停工、關廠，索賠上億的情況無法掌握，萬一企業態度又很強硬，協調人根本「擺」不平。

污染受害又往往牽涉到專業判斷。什麼才是某項污染致死的原因，沒有專業能力、缺乏鑑定儀器，根本無法下定論，若有判定，也不被信服。即使為快快平息事端，廠方對受害者的條件「統統答應」，簽了協定，但也往往不加履行或根本賠不出約定的巨大數額。

於是受害者「有燒香、有保庇，有圍廠、才有人出來和我們講代誌」、「老年人圍白天、年青人下班來代替」、「每家至少出一人、鐵牛車開出來」，變成環保糾紛最常見的場面。

不然就是頭綁白布條、身著寫有抗議口號的服裝、搖旗吶喊，到「台北」來陳情，一定要「立法院公聽，環保署談判」才成。

環保運動促使社會思考環境問題。左圖是為「生態」打抱不平的海報，右為四年前鹿港反杜邦的情景。（本刊資料）（張良綱）

只有子法、沒有母法

「政府在防治污染上未讓民眾感到有具體成果」，林俊義以為，這也是抗爭不斷發生的原因。

他以釀成林園事件的聯合污水處理廠為例，同時要收集林園、大發、臨海三大工業區的廢水，多年來早已不敷使用。工業區曾多次向工業局要求增加經費與編制，卻每每被打回票。

由七○年發生第一件環保自力救濟，至今已快十年，但「公害糾紛法草案」還在立法院；和整個環保政策有關的「環境保護基本法」也遲遲沒有下文。

雖然有所謂「現階段環境影響評估綱領」，作為十四項重大產業設廠的規範，但那只是行政命令。「就像私生子」，鹿港反杜邦運動的領導者之一粘錫麟說，因此如果企業不做環境影響評估，法令也莫奈他何，何況現階段環境評估綱領到六月就無效了。

所以五輕、六輕、核四要建廠，雖然都做了環境影響評估，但當地人士又如何相信無法令依據的影響評估？

這些就都是「公權力不張」的理由。而等到自力救濟已被「習慣性」採用，社會衝突的後果也就日益升高，造成惡性循環——公權力的可行性及功能更加下降，也更難期待再透過溫和的公力救濟解決糾紛。

（張良綱）

第一樁污染訴訟

在萬般無奈中，也有人提出，難道法院不能救濟這樣的傷害？為何大家不求助法院？

社會學者蕭新煌認為，民國七十年可以稱為地方性環境行動的開端，主要是當年有二個環境行動展開。

其中，在彰化花壇鄉，因為有八家窯業磚瓦工廠終年排放有毒煙害，造成稻作年年歉收。當地一百多位農民連續向業者及地方政府抗議和陳情二年後，終於向彰化地方法院提出告訴，這是台灣地區第一宗集體反污染訴訟案件。

結果農民勝訴，磚瓦廠賠給農民新台幣一百多萬。但可惜的是，「它對往後幾年的反污染地方行動並未產生示範作用」，台大法律系副教授葉俊榮百思不解。

右為台大動物系教授林耀松。右圖是鑽研動物疫病的醫師，講解人為環境影響家禽生存的案例。（張良綱）

法院是最大輸家？

「我們民眾普遍不喜歡上法院打官司」，新環境基金會秘書長陳雅蕙以為，何況訴訟程序又漫長、訴訟費用又昂貴。在現行民事訴訟上有所謂的「舉證責任」，原告須提出受害證明，但污染因果關係的鑑定太困難，例如證明支氣管炎是工廠的煙灰造成，受損的蔬菜可能很快腐敗，也使採證不易。

因此目前的污染訴訟，「幾乎誰是原告誰就輸定」，陳凱聲說。即使在有許多專業鑑定人員的美國，目前在污染受害的鑑定證明上，也只有百分之四十能被鑑定出結果。

萬一受害者提出訴訟，卻無法取信於法院而被判定不起訴，民眾就更不願循法院管道解決。

葉俊榮為當年花壇事件未能造成契機，無法讓大家認為法院可以為我們救濟而惋惜，往後公害糾紛又都不往法院訴求，「法院無法『立功』，反而只能做懲處破壞工廠設備居民這種吃力不討好的工作」，葉俊榮說。

要使公害糾紛循體制內抗爭，專業人士的參與很重要。左圖左為東海生物系教授林俊義，。（張良綱）

舉證責任的轉換

他提到，日本環保運動的過程中，也有過大眾不信任司法的階段，但後來幾個大案子使法院在現有法令下，彈性地採取很前進的理論。比方舉證責任的轉換，由人力、金錢充足的企業證明自己沒有對原告造成傷害，來解決很難證明的因果關係。

法院還因此帶動行政、司法、立法的改革。而法院判決的案子，更提供了後來公害糾紛的處理模式和賠償底線，減少了需索過度而僵持不下的情形。

環保標準「地方化」

即使上法院處理公害糾紛，在時間、金錢上成本很高，現行糾紛均被鼓勵多調處、少訴訟。葉俊榮以為，也可以求助法院調處，才不會發生像林園事件那樣「把污染當成有價物品買賣」的不合理協議。

為了解決污染紛爭，環保署一直在努力提高污染排放標準。也常常拿美、日先進國家的標準做目標，可惜環保問題有地方性，訂一個世界最嚴格的標準，已不符時代潮流。

林俊義認為，我們不能以為制定一套和美、日一樣的標準就是盡到責任了。台灣由於土地面積狹小，又沒有國土規劃可言，重污染工業與住家一牆之隔的地方比比皆是，因此環保問題應採「地方標準」，否則衝突只會日多。

在美國，與住家鄰近的工業區必須比「國家標準」更嚴格，甚至採取「總量管制」，在大家可以忍受的範圍內，你只能排放多少污染，再由工廠自己調配。管理單位只要在各個排放口裝設連線的儀器，就知道工廠有無遵守規定，不需要再一家家稽查。

目前環保署已將空氣和水污染防治法加以修正，並有總量管制的做法。

針對層出不窮的公害糾紛，環保署已擬定了公害糾紛草案，明訂出如何處理公害糾紛的每一步驟，希望未來的公害糾紛能循此管道一步步進行。

管道如何更暢通？

但一個管道出來，要維持其暢通，若缺乏相應的準備，效果恐怕仍會打折扣。陳凱聲舉例，現有環保人員是否足以擔當仲裁者？不曾受法律訓練的環保人員如何處理公害糾紛？在日本，「專門職司污染陳情的『陳情相談員』就有一萬多人」，對日本環保法規素有研究的陳凱聲說。

社會長期缺乏對這方面的重視，在發生需以人為方式解決的問題時，就沒有足夠的資源與後盾來解決。

公害糾紛草案中，企業與居民為避免糾紛和做為雙方相互信任基礎，可以訂「公害防止協定」。例如調解垃圾場糾紛時，應與當地居民約定那些事項；要蓋化工廠，廠房應和附近居民如何簽協訂……未來甚至要一個產業就有它專用的操作手冊出來，而這些都需要學環保法的人參與，但國內目前學環保法的人不超過五個。如果要和國外一樣做「事前救濟」，要求廠商為居民做強制保險，國內則根本沒有研究環境保險的人。

壓力團體在那裡？

一九七○年代，日本也曾發生過「抬棺材抗議」事件，環保糾紛的抗爭手段不下我們，「但他們在五到十年的過渡期，就進入正常軌道」，陳凱聲以為，就是日本反公害運動中有專業醫師、律師，和各式各樣的技術人員加入，幫助做鑑定研究、走法律途徑的可行性、甚至對當地居民做環保教育……，使糾紛事件能循體制內抗爭。

「美國民間對企業污染的制衡則多靠壓力團體，糾紛協調則找中介團體」，消基會環境委員會召集人蕭代基指出，國內環境從未鼓勵培養民間團體，社會力也因此無法在此時給予政府支助。

若往更長遠的未來看，解決污染糾紛的最根本辦法恐怕還是「淘汰重污染工業」。「政府應釐清現有產業結構，做一全面性的評估，割捨掉某些產業」，蕭代基表示，這應是所有經濟學者和環保學者的共同看法。當然，過程中定會有產業受到「傷害」，但這就是陣痛，一個社會進展必須經過的階段。

自力救濟是必經的過渡期

大部分的學者都肯定環保運動，因為它促使整個社會必須思考環境問題，也加速政府整治污染的腳步。尤其當政府沒有環保政策時，「老百姓的自力救濟，是環保必經的過渡方式」，林俊義以為。

只可惜，我們的社會通常都在釀成事件後才能覺醒。