歐盟推波助瀾
由於39個附件一國家中,有23個是歐盟會員國,歐盟為協助會員國達成減量目標,又另提出「歐盟排放權交易計畫」,鼓勵會員國之間彼此交易,於是在歐盟區內形成了巨大的碳交易市場,交易量和金額占全球總額的6 成以上。
除歐盟市場外,全球還有幾個已在運作的強制性碳交易市場,包括由美國東北部10州州政府聯合起來管制發電廠的「區域溫室氣體倡議計畫」,預計自2009年起,以10年時間達到碳排減量10%;還有芝加哥氣候交易所針對美國中部大企業的減量計畫,以及也是以電廠為主要管制對象的澳洲新南威爾斯省交易市場等。
「碳交易市場的發展非常快速,」參與我國環保署規劃台灣碳交易制度的台北大學自然資源與環境管理研究所助理教授李堅明表示,全球碳市場規模一路飆升,由2005 年的100億美元增加至2009年的1,260億美元(右表);二氧化碳的交易量也從2005年3.5億噸「當量」(各種溫室氣體換算成CO2 的量)增加到73億噸當量。
「總量管制」是王道
「運用碳交易作為減碳工具,最大的好處是可以達成『總量管制』。」李堅明表示,和其他減碳工具如「碳稅」、「管控效能標準」等不同,碳交易是唯一在明確「總量限制」下運作的,而長期看來,只有總量管制才能為全球減碳作最終的把關。
相較之下,以隨油品、煤炭、電力含碳量為基準來課徵的「碳稅」,雖可抑制這些產業濫用化石能源,但若稅率太低,企業減量的「威嚇力」不足,稅率太高又引起反彈、影響總體經濟,註定將沒有效果。
此外,「碳交易還可創造減碳誘因。」李堅明分析,因為形成市場價格後,可誘使減碳成本低的企業繼續減量到極致,減碳成本高的則可能逐漸減產或停業;而許多減碳科技如「綠能」(太陽能、風力及沼氣發電等)、「淨煤」(高效率燃燒技術、電廠汙染控制等)、「碳捕獲和封存」(將排放的二氧化碳隔離、壓縮後抽送到地底封存)等,也會因市場誘因而提早商業化,不至於一直依賴政府補助。
以市場機制誘導排碳企業「有錢出錢,有力出力」,大家總動員來減碳,看來十分合理,也降低企業執行上的困難,故前幾年國際上的環保團體均未排斥。
然而,「去年底哥本哈根會議後情勢逆轉,『地球之友』等NGO開始公開反對,」長期關注此議題的台灣綠黨召集人潘翰聲表示,因為自2005年歐盟開始實施碳交易計畫後,除北歐少數國家達成減量承諾外,大部分國家並未落實減量承諾。
反對1:配額大放送?
曾獲選時代雜誌「環保英雄」的製作人安妮.雷納德,在今年初發表的《碳交易的故事》動畫片中,即提出此一制度的幾大缺失。
首先,她質疑歐盟實施碳交易後,「碳權」價格瘋狂上揚,企業不甘自行吸收,卻將成本轉嫁給消費者,結果是消費者負擔大增,但碳排在企業「痛感」不足下反而增加。
追究原因,她認為碳權「贈送」正是造成亂象的導因--明明是「污染者付費」,何以製造汙染的大企業和開發商可以先從政府手中拿到免費的碳權,並且還互相交易、從中獲利?合理作法應是由政府將碳權「有價」賣給汙染者,然後把營收用在開發潔淨能源、補償因燃料價格上漲而蒙受損失的市民,或是受氣候變遷傷害最深的族群身上。
對此批評,力推碳交易制度的李堅明表示,在資源有限的前提下,將碳排放額度由政府公開拍賣,這當然是最有效且符合公平的,然而如此一來,必然對既有廠商產生極大的衝擊。為免阻力過大,先進國家通常採取「政治補償」措施,希望在開始階段由政府先「讓」一步,待吸引廠商進入體系後,再逐步提升拍賣的額度;若是一開始就「掐死」廠商,再好的制度都難以推行。
「排放交易是有期程的,重點是看『未來』能否達到目標,而非現在。」李堅明以美國管制發電廠的RGGI交易系統為例,此系統以10年為期程,前5 年維持現行的排放額,後5年則以每年減2%為目標,最後才達到10%的減量目標。
反對2:假抵換,真賺錢?
依照全球總量管制的原則,富有國家不必完全採「直接」減量,部分比例(10%左右,各國規定不同)可以藉購買開發中國家的碳權來「抵消」。這種作法雖遭「買贖罪券」之譏,但若真能依照制度設計,達到提供開發中國家減碳、綠能等新技術和資金的目標,讓開發中國家在經濟發展的同時不必重蹈工業化國家覆轍,無疑也是一大功臣。
「問題是,這樣就真能減碳嗎?」潘翰聲質疑,京都機制下的「清潔發展機制」(CDM)很容易誘使發展中國家虛報造假,加上認證稽核困難,使得減碳很容易上下其手,「又有誰來認證『認證機構』的確實性?」
在中國大陸參與許多「清潔發展機制」商品開發案的綠色消費者基金會董事長方儉也表示,京都機制為了確保CDM計畫能促使廠商跨越極限去「真減碳」,而不是毫不費力就「撈」到碳權,因此規定申請案須符合減碳「額外性」精神;只是這種規定「只防君子,不防小人」,收效有限。
以蓋一座風力發電廠為例,若某當地企業估算投資一億元,營收只有9,000萬元,原本不具投資報酬效益,但若藉此獲取了相當於2,000萬元的CDM計畫,即可轉虧為盈,這種計劃即符合「額外性」條件,可鼓勵企業勇於投入投資報酬率偏低或風險較高的減碳新科技。
反之,某水泥廠做「餘熱回收」也可達到減碳目的,這項技術早年因投資風險高,符合「額外性」精神,但近年已經成為業界常規且投資報酬率頗佳,因此喪失了CDM申請資格。
「問題是,在許多開發中國家採行的計畫經濟體制中,政府根本不會去批准一個虧本的計畫,」方儉表示,因此CDM制度在這些國家中造假、做2套帳的情況不勝枚舉。
此外,CDM是否能幫助開發中國家得到更好的新科技?也未必見得。以三氟甲烷的減量來說,由於它的溫室效應是二氧化碳的上萬倍(減一噸三氟甲烷相當於減一萬噸CO2),因而成為全球抵銷額度中的最高比例者。但這種製造冷媒的副產物,只要隨生產設備更新即可減少排放,成本並不高,卻可因高額減排量帶來遠高於本業的龐大利潤,成為企業的「搖錢樹」,甚至可能造成碳交易市場充斥這類低成本的減碳額度而價格不振,使真正投資減碳高科技者無利可圖而止步。
反對3:碳交易是障眼法?
碳交易制度最危險的,是讓許多人誤以為減碳已經在進行了,忘記還有更多真正能解決全球暖化的方法。
反對者一致認為,今天全球暖化的關鍵「病因」是:依賴化石能源的經濟發展模式和生活方式。而各國政府不從癥結著手,設法改變經濟發展的方向、擺脫依賴石油且不環保的生產及生活模式,反而把一切丟給市場機制去解決,「就像人發燒了,不去治療引起發炎反應的疾病,卻一直灑冷水降溫一樣,」方儉形容。
更糟的是,補償機制反而可能變相鼓勵人排碳,「若只要多花個5美元就能『贖罪』,認為自己已經為環境解套,那搭再多的飛機也不會有罪惡感。」英國「負責任的旅行」公司發言人指出。
除了在減碳方向上的偏差,目前各國核定的減量總額太寬鬆、實施管制的目標又太保守,也導致碳交易飽受「只是一種自欺欺人『障眼法』」的抨擊。
潘翰聲舉例,台灣喊出的減量目標是2020年時減量30%,但這是以2010年排放2億6,000萬噸、並依此趨勢「自然成長」到10年後的4億6,000萬噸來估計;這就好比一個體重過重者現在70公斤,說是要減重,卻因下不了決心,只好訂一個目標說--「我3年以後會增加到100公斤,然後要減到80公斤。」實際上他不但分毫未減,反倒增加了10 公斤!
「除了減量目標太寬鬆,政府也不願意明訂減量期程。」潘瀚聲問,若連每年要減多少噸碳排放的具體數字都沒有,怎麼做碳交易?如果政府排除開徵「碳稅」,單只採行碳交易做政策工具,依歐盟執行的經驗看,最起碼得將總量管制的目標重新檢討、訂出減量期程,並把配額從「贈送」改為「拍賣」,才可能達到接近原制度設計的目的。
見樹不見林?
「碳資產價格化是不可免的趨勢,也是一個正確的方向,」中華民國企業永續發展協會秘書長黃正忠表示。但他提醒,若只從交易制度來看減碳這麼艱鉅的工作,還不能窺其全貌。他認為政府應及早端出國家減碳的「框架」,並經過足夠時間和各企業等利害關係人辯論、修正,才可能真正落實減碳。
例如,總量管制的目標訂出之後,配額大餅該如何分?「能源效率提升」、「綠能使用」,以及交通部門、產業部門、消費者行為等,各需分配多少責任?若仍然不足以完成目標,再進一步評估,藉著「碳交易」或課徵「碳稅」還能分別再減多少?但台灣談減碳談了10年,至今仍因各方激烈角力,以致政府遲遲無法訂出整體藍圖,實在令人憂心。
事實上,不只台灣,過去全世界都沒有管理「碳資產」的經驗,歐盟在錯誤中不斷修正,台灣也正在摸索中學習。期盼各界包容異見、傾聽合作,找出最有效的對策,畢竟台灣已經不能再蹉跎了。
碳交易與能源稅的比較
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碳交易 |
能源稅 |
立法院進度 |
溫減法草案已一讀通過,等待二、三讀 |
僅民進黨團提能源稅條例,但未力推 |
總量管制 |
為碳交易必要條件 |
無關,但並不衝突 |
管制手段 |
管制總量、末端管制 |
管制價格、源頭管制 |
行政成本 |
盤查稽核成本高,須防造假 |
課徵簡便直接,不易逃稅 |
政府財政 |
無關 |
不增加稅收,調降所得稅 |
一般民眾 |
減碳成本可能轉嫁消費者 |
促使過環保生活以省錢節稅 |
環境正 |
國內污染,錢交給國外減碳 |
國內污染,錢留國內使用 |
國際政治 |
民間自願減量,可能產生矛盾 |
碳主權,預防被課碳關稅 |
既有污染者 |
碳權無償,鼓勵現有污染者 |
新舊污染者一體適用,調整產業結構 |
企業經營 |
碳價格由市場決定,不確定性高 |
稅賦可預期,以調整經營 |