地方自治探新路

隨著冬天的腳步靠近，縣市長選戰即將開鑼。這次參選情況可用「爆炸」形容，廿一個縣市長，有至少上百位候選人有意角逐，不少現任縣市長的訴求更吸引了全國的目光：新竹市打算以千億預算建設「文化科學都會城」、宜蘭縣強調人文觀光與本土認同、台中市一心希望與北高兩市鼎足而立……。

種種訴求的背後，都在強調要爭取地方在人事、經費、職權上的自主，以及發展地方本身的特色。

然而，比起中央級民意機構選舉的熱潮，地方選舉似乎「矮了一截」。有一種說法是：同樣是人才，在中央服務會被視為「為國棟樑、施展長才」，到地方則被稱為「埋沒」。

一樣為民服務，為什麼有「高下」之分？

「沒人、沒錢、沒權，再好的雄心壯志、愛鄉愛土，都會被『磨』掉」，一位卸任縣長如今安坐在中央政府的首長辦公室裡，形容從前的日子是「整日奔波，晚上卻常常因挫折和無力感而睡不著覺！」

一橋之隔，分成兩個自治區域，行政首長可以展現不同的施政風格與建設藍圖，民眾則是最好的監督裁判者。圖為台北景美橋。（張良綱）

多年媳婦熬出頭？！

還政於民、地方自治，是政府多年來努力的方向，為什麼還會產生這樣的埋怨？

「名不正、言不順，沒有法制基礎，是最大原因」，曾任台南縣長、內政部次長、省民政廳長、省議會議長等職務的立法委員高育仁點出問題所在。

翻開「國父思想」，上面清楚寫著「地方自治，國之礎石」、「地方與中央均權」。憲法也規定，立法院通過「省縣自治通則」後，各省縣就可以依據通則，召開省民、縣民代表大會，制定有「省憲」「縣憲」地位、符合當地需要而設計的自治法。

這種構想，放在大中國卅六省的架構下來看相當合理，可以使我國在以一個中央政府為主的單一國家形態下，仍能兼顧各地不同的歷史文化、經濟環境、自然生態等，因地制宜。同時經由地方選舉等過程，也可以將民主的訓練和素養深植鄉間。

但民國卅八年政府播遷來台後，原已在立法院中審議的「省縣自治通則」，卻因為進入戒嚴時期，主客觀情勢改變，因而「凍結」起來。這一拖四十餘年，地方自治雖然如期實施，依據的卻僅是薄薄的一紙行政命令（「台灣省各縣市實施地方自治綱要」），而省級自治，則連這樣低層次的法源都付之闕如。

缺乏正式的法律依據，難免使各級政府權責不清，爭議迭起；這些爭議，在戒嚴時期，中央各機關往往用行政命令來解釋、規範，下級單位根本無從置喙。

為了突破目前地方自治「名不正，言不順」的尷尬瓶頸，行政院內政部依據去年第二屆國民大會修憲後的決議，於今年四月將「省縣自治法」送入立法院審議，希望藉法制化來為地方自治「正名」。

每年區運，是各縣市可以獲得上級大筆補助經費的好機會，因此各縣市莫不全力爭取。今年桃園縣的巨蛋體育館及相關設施，耗資超過二十餘億元。

施政班底誰決定？

「法制化」只是程序，但由於和地方自治相關的法規命令多達六十四種，由不同的機關主管、發布，在未能全盤修訂前，要論斷新的法案是否有助於化解各級政府權限爭議，恐怕還言之過早。

人、錢、權，正是一切爭議的焦點。

「地方自治的理念，就是用地方的人和錢，依地方民意，來處理地方事務」，政大公共行政系教授薄慶玖指出。但首先碰到的矛盾，是地方首長名義上要為施政成敗負責，偏偏連自己身邊的班底都無法選擇。

從人事任免權來看，以台灣省政府為例，目前省長官派，各廳長處長的任免也須報請行政院核定，「省」基本上只是中央政府在北、高兩市以外的政策執行代理人，自治權限自然大打折扣。

所幸「省縣自治法」已注意到這個問題。內政部表示，省長民選已是大勢所趨，只要「省縣自治法」完成立法後，很快就可開辦；屆時省府廳處長的任命，省長將有更大的自主權。不僅如此，自治法中還添加了兩名副省長名額，一名和省長同進退，一名為常任文官，可以替省長分勞解憂。

然而，「既然有位副省長是要和省長同進退，照理說就該由省長自己選定，報請省議會通過就可以。但新的自治法草案中規定要報到行政院核准，再由總統任命，等於還是把『省』可以自主的事抓著不放」，曾任桃園縣長、省民政廳長的監察委員許新枝表示，這種討價還價式的授權方式，終究美中不足。

「省」的人事自主權無法由省來主導；同樣的，縣市的人事自主權則大部分被省府掌控。

民國卅五年，台灣省參議會第一屆大會成立，其中議員有民選、有官派，在當時的省議會（即今天的台北泉州街美新處）前，留下這張彌足珍貴的紀念照。（省議會資料館提供）（省議會資料館提供）

心事誰人知

目前同是縣市政府轄下的主管，又分為縣長可以調動監督的，和縣長「動不得也管不著」的。譬如教育局長、財政局長、警察局長、稅捐稽徵處長、縣府主計、人事室主任，甚至縣內的國中小學校長、督學等，都是由省政府直接任命下來的。

「早年這些人員的來來去去，縣市長根本無權過問」，許新枝透露，廿年前他擔任桃園縣長的時候，同學兼好友的財政局長被省府調走了，他還是看報紙才知道的。

在宜蘭縣長任內政績令人矚目的現任立法委員陳定南也表示，七、八年前，別說一級主管，就連縣府無關緊要的五職等小科員，都要向省府人事處備查後才能進用。好在經過多年爭取，目前情況稍好，八職等以下的不必再報請省府核准；而關乎縣市長施政成敗的一級主管，縣長若不同意省府派來的人，至少有討價還價的餘地；強勢一點的縣市長，還可以自行推薦人選，再請省府派令任用。

即使如此，人事任免權不夠完整，難免使地方首長會有處處掣肘、無法發揮之感。

不久前，台北縣長尤清有意延請師大教授林玉體擔任教育局長，省政府以其不符聘用資格駁回，另行派人，而鬧了雙胞，雙方曾一度關係緊張。

由於人事任免權是縣市長最「介意」的，此次落實地方自治方案中，內政部有意將縣長的人事任免權大幅擴大，除了人事室主任、主計人員及警政單位是由法律明訂，屬於特殊「一條鞭」式系統，不能輕易更動外，其他都將修改原來的行政命令，並「充分尊重」縣長的選擇。雖然這離陳定南的「縣內閣」理想——所有一級主管都和縣長同進退，不必省府核准、也不受公務員任用資格限制，視同政務官——還有一段距離，但至少已有改善。

台灣省議員多數以質詢時風格剽悍著名，行政首長莫不小心備詢；但說到立法權，卻由於諸多限制而功能不彰。（張良綱）

中央地方，人才脫節

除了縣長的人事任免權之爭關乎地方自治成敗外，地方與中央人事職等不均，也使地方公務員自認淪為「二等官員」，位微言輕，士氣大受影響。

表面上來看，公務員都要經過考試，沒有中央和地方之分。但錄取後如何分發，就關係到一生的仕途——到縣市政府任職，除了主任秘書外，最高只能做到九職等，相當於中央部會的一個小科長；除非人口超過一百五十萬的台北縣（實際人口三百一十九萬，比台北市多四十萬），才有縣府一級主管都算簡任官的「優惠」。

南投縣主任秘書賴文吉就深有所感。他說，南投縣府中有公務員五百人，只有他一位簡任官，而中央一個四、五百人的部會，簡任級的司長處長參事比比皆是，「人才何必蹲在地方發霉？」無怪乎高考錄取者，想盡各種門道要到中央單位任職；而中央官員最怕的，則是外調地方單位，升遷機會大減。

地方人事問題，紛擾已久，最近終於露出一線曙光。曾任省府主席的考試院長邱創煥日前表示，考試院正在研擬提高地方公務員的職等比敘基準。影響所及，預估有七萬名地方公務員可以升等，對留住地方人才、加強中央及地方人才交流，都將有很大助益。

和「人」有關的，還有地方政府組織編制的問題。

現在的縣市政府編制，是以人口多寡及經濟發展情形來核定，但往往不能因地制宜，卻又不准地方自己彈性調整。譬如人口達五十四萬人的台北縣板橋市，因為屬於縣轄市，編制上和任何一個三千人的鄉鎮一樣，都只有一個衛生所；而人口不過卅六萬的基隆市，卻因為是省轄市，可以有七個衛生所編制。高育仁直斥這種不合理現象：「民眾不會管你是省轄市還是縣轄市，他們只在意自己能不能得到最便捷的服務！」

在村里民大會中，居民可以盡情表達意見，提出要求；一方面凝聚社區意識，一方面進行民主訓練，這是落實地方自治的第一步。（邱瑞金攝）（邱瑞金攝）

「清牛屎的吃不到牛肉」？！

「人」的問題不小，「錢」的問題更令人傷腦筋，有人形容為「中央錦衣食，地方沿街乞」。

薄慶玖指出，目前的財稅劃分法，將稅收分為國稅、省稅和縣市稅。縣市稅多屬財產稅，譬如地價稅、土地增值稅（農地買賣不課徵）、房屋稅等等，比起國稅中的所得稅、貨物稅、關稅等，可以隨著經濟發展、國民所得提高而增加，縣市稅就相對地成長偏低。

而在縣市長聯席會議中，多位縣市長也提出，希望未來能將所得稅撥一成給地方，一成給省；尤其工廠所在地的縣市，每天替工廠清垃圾，卻連工廠的營業稅、貨物稅都分不到，是標準的「清牛屎的吃不到牛肉」，也令地方不平。但財政劃分，牽涉到財政部擬定的「財稅收入劃分法」，要修法又要再費一番周折。

根據統計，目前台灣半數以上縣市地瘠人窮，當地課得的所有稅收（包括國稅、省稅、地方稅）加起來，還不夠負擔各項開支；其中不少縣市，更連自己名下的公務員薪水，都要仰賴外援，實已無「自給自足，自治自理」的功能。

台灣地區現行地方體製圖 台灣地區行政目前維持四級制。藍字標出者為具有自治法人地位的行政區域。括弧中為其個數。（張良綱）

中央給錢，地方亂花？

地方缺錢，中央有時還要增加地方負擔。

譬如中央規定，各縣市公共設施保留用地要先行徵收，然而以苗栗縣來說，徵收費用為一百廿八億元，除去各種補助，縣政府還要自負卅億元，這筆巨款從何而來？最後只有向省屬行庫借貸十五億，沉重本利使得地方財政急遽惡化；另一方面，拆了民房才徵收來的土地，又因為沒錢建設，只好廢置在那裡，民怨頻生，縣府不知如何回應。

為了解決縣市貧富懸殊問題，目前省府有「稅收統籌分配款」制度。對於經濟不振、人口外流的縣市來說，分配款當然是最佳的設計；但分配補助不是有求必應，有時地方覺得非常重要的開支項目，上級並不同意，有時雖給錢卻分項指定用途，種種限制，常使地方難以統籌發揮。

例如，日前教育部在李總統指示下，列了四十億專款，專門補助國中小學興建廁所，導致許多學校教室破落、百廢待興，卻空有豪華廁所，相當可惜。

由於補助款是上級撥下，地方政府難免有「不拿白不拿」的心態，又由於上級偏好的補助項目多是硬體建設，絕大部分的縣市長也就把心力放在立即可見成果的造橋鋪路上，真正有特色的生態環境及人文規劃，反倒成為冷門項目。

年底縣長選舉即將開鑼，候選人爭得到百里侯寶座，是否也能爭得到自治權限，辦好縣政？（張良綱）

主席公文，效力有限？

另一方面，薄慶玖指出，地方政府習慣伸手要錢，卻不肯花心思自闢財源。譬如原本可由地方自行開徵的工程受益費，在民國七十六年取消徵收下限後，許多縣市為討好選民，紛紛停徵。如此一來，只有使財政更惡化。

缺錢缺人，已經使地方自治無從發揮，加上權限上的限制，地方政府可供揮灑的空間就更有限了。

許新枝指出，目前自治區域內的法規在當地議會通過後，還要送交上級機關備查，如果上級認定這個決議和它所發布的任何法令（包括正式立法的法律及各行政機關發布的種種命令）有所抵觸或逾越，就可以宣佈無效。

許新枝認為，既然要尊重地方民意，地方議會的決議，除非有和正式法律抵觸，否則不應干預。再說，抵觸與否，往往各說各話，為求公平，先進國家都是請司法院或法院來仲裁，而我國卻是由上級機關判定，「當事人兼裁判」，自然不妥。可惜新的自治法草案中卻未做修正。

省民政廳長謝金汀舉例，行政院連戰院長在省府主席任內，為了體恤農民，實現「富麗農村」理想，數次希望中央能同意提高稻穀收購價格，增加收購量，但卻被中央打了回票。直到連主席轉任為行政院長，稻穀收購問題才終於獲得改善。

省受中央掌控，縣市同樣受省府掌控。多次召開台灣各縣市長聯繫會報，討論如何強化地方自治的台中市長林柏榕，對於直到目前，縣市政府連買輛公務車、或是縣府人員出國考察開會，都要報省府核備，覺得不解又不平。

「偷跑」奏效，請示遭殃？

林柏榕進一步指出，由於縣市長自主權限到底有多大，始終沒有明文規定，而許多時候，「縣府想做的事報到省府，今年請示，得到的答覆，和去年又不一樣；准或不准，有時居然決定於承辦員的自由心證和私人交情。」

看準了這點，林柏榕再次當上市長後，遇到法無明文規定不准地方做的，他就乾脆自己作主，不再事事報備。譬如台中市在三年多前就開辦失業救濟金制度，靠的是「自治綱要」上所規定「縣慈善公益事業及社會救助」是縣自治事項。辦來成效不錯，此次還被勞委會請去諮詢。

「當然，我們能辦，是因為台中市自己的稅收夠負擔，不必向省府伸手；但那時候如果不敢決定，要請示省府，恐怕還是辦不成」，林柏榕話中難掩得意之情。

在歷次民意調查中，民眾滿意度總是名列前茅的新竹市長童勝男，擅長以完善的企劃書向上級爭取經費。市府秘書室主任林松指出，童勝男以「兩個月一座」的目標興建公園，以「一年一校」的目標興建學校，並預計將國小每班的最高學生數限定為四十人，「中央訂的標準是四十八人，但地方有能力，超越中央又何妨！」林松強調。

屏東縣的蘇貞昌縣長，則在教育部尚未開放雙語教學時就「偷跑」，並兼顧屏東縣內的不同族群，以閩南語、客家、魯凱、排灣四語並行，獲得頗多迴響。

許多縣市長都不否認，「愛拚才會贏」，尤其在選民心目中，越是抗爭激烈的縣市長，越顯得勇於任事、企圖心強。宜蘭縣「陳定南效應」所及，早年縣市長常有的「沒錢沒權，樂得清閒」消極心態，目前已無法滿足選民。

人民就是最好的監督

「事在人為」，一位省府官員冷眼旁觀：「很多縣市根本沒被用心經營過，因此只要來了一位有心人，全縣要在四年內改頭換面，未必那麼困難。」他認為現在中央已體認到授權與落實地方自治的重要性，對真正想做事的縣市長，是有如虎添翼的助益。

話說回來，地方有了人、有了錢和權，是否就能好自為之，真正達到地方「自己管理、自己負責」的目標呢？誰也不敢說。不少學者在希望落實地方自治的同時，又為地方政壇已有惡質化傾向擔憂，在金權、派系、黑道把持的情況下，地方自治將會出現什麼變貌？

「這點不用過慮」，高育仁指出，地方有的是人才，教育的普及及資訊的開放，也使得選民有比較判斷的能力，「四年一次的縣市長改選，就是最好的仲裁。」

許新枝直言，如果不信任地方人民有自治的能力，就不必奢談實行地方自治。陳定南則認為，心態的轉變是當務之急。他強調，各級政府都是承其所在地居民的授權，來處理當地事務，因此所謂上下級政府間的關係不應是「隸屬」、「監督」，而是「均權」、「分工合作」；監督的工作，自有媒體與選民來做。因此他認為，此次地方自治有關草案中，中央仍以「自治監督」名義，對地方有所限制，這種心態宜修正才是。

地方自治正面臨突破性的法制化關鍵，目前法案已在立法院待審，如何修成「善法」，如何真正落實，恐怕還有一段路要走。

〔圖片說明〕

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一橋之隔，分成兩個自治區域，行政首長可以展現不同的施政風格與建設藍圖，民眾則是最好的監督裁判者。圖為台北景美橋。

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每年區運，是各縣市可以獲得上級大筆補助經費的好機會，因此各縣市莫不全力爭取。今年桃園縣的巨蛋體育館及相關設施，耗資超過二十餘億元。

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民國卅五年，台灣省參議會第一屆大會成立，其中議員有民選、有官派，在當時的省議會（即今天的台北泉州街美新處）前，留下這張彌足珍貴的紀念照。（省議會資料館提供）

P.80

台灣省議員多數以質詢時風格剽悍著名，行政首長莫不小心備詢；但說到立法權，卻由於諸多限制而功能不彰。

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在村里民大會中，居民可以盡情表達意見，提出要求；一方面凝聚社區意識，一方面進行民主訓練，這是落實地方自治的第一步。（邱瑞金攝）

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台灣地區現行地方體制圖

台灣地區行政目前維持四級制。藍字標出者為具有自治法人地位的行政區域。括弧中為其個數。

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年底縣長選舉即將開鑼，候選人爭得到百里侯寶座，是否也能爭得到自治權限，辦好縣政？