
鄭良和在他農地間跑來跑去的時間,都快比他在田裏工作的時間多了。
他往往結束在台南市安南區農地的工作,還得迎著嘉南平原炙人的陽光,騎著摩托車匆匆趕到四公里外的農地。完工後,收拾收拾,又是騎車上路,這趟路遠一點,得耗掉半個小時。
其實,他也不過有二甲四分地。一甲七在他住的安南區附近,是當年兄弟四人分家時分來的,西港的地則是他後來買的。田地雖只分這二部分,但父親遺留的地本就不相連,由自己的第一塊地走到另一塊,就得花個二、三十分鐘;當他買地時,鄰近又沒人賣,好不容易在離家還算近的西港買到農地,但賣主又把地幾分幾分的劃為好幾塊賣,等他一口氣都買下後才發現,加上自己原有的地,他的農地居然分成八塊,散在各處。

沒有足夠的機械幫助作業,是推廣稻米轉作碰到的阻力之一。(鐘永和)
「小地主」到處是
鄭良和不是一個特殊的例子,他的兄弟、左鄰右舍,乃至大部分的國內農民差不多都這樣「跑來跑去」。
台灣光復時,農地只握在少數地主手中,民國四十二年,政府實施土地改革,執行「三七五減租」及「耕者有其田」政策,佃農都成了自耕農,農地所有權一下分散到幾萬人之手;卅幾年下來,每個地主又把農地分給幾個子女,據行政院農委會七十五年的統計,目前每戶農家平均擁有的耕地只有一.一五公頃;而地在三分以下的,佔了百分之廿。
擁有較多農地的,卻大多數像鄭良和一樣,分成好幾塊;台灣大學農業推廣系教授黃大洲抽樣調查全省八十五戶農家,發現其中百分之四十一,農地至少分成二塊。
土地小或分散,在過去尚未造成困擾。民國四十年代,農民只有百分之廿的作物用來出售,農家的孩子也都務農,安土重遷。但隨著經濟發展,工商業提供了許多工作機會,農村人力外流,必須借重機具耕種;小小土地購用農機不只不方便,也不划算。
農業與其他經濟部門的關係也變了。農業社會裡,農村自給自足的程度高;到了工商時代,物質的生產加快,每個人做好自己一份專門的工作,賺了錢,拿去購買別人生產的東西。
就如經濟學家王作榮所說:子子孫孫擁擠在一塊土地上,天天巴望著土地多生產一點、好多吃三碗乾飯的時代已過去,現在不是求土地多生產一點,而是求每個務農的人都能生產一大堆來供應市場,不為自己消費,而是為大多數人。

農業也要企業化經營,圖為大規模的洋香瓜栽培。(鐘永和)
正業變副業
「今天經營農業也要像經營企業」,台大農業經濟系教授江榮吉說,農業應擴大經營規模,以機械化、企業化,處理生產和運銷,才能降低成本,提高收益。傳統的小農場,面積過小,不利機械作業,已不適合經濟環境。
農地小而分割是農業走向企業化、現代化的一個絆腳石。農委會企劃處處長吳同權博士也認為,擴大土地面積的問題,已迫在眉睫。
台灣土地經營自然無法大到像美國、加拿大、澳洲的家庭,農場動輒一、二百公頃。「但台灣許多農地已小到在利用上不合理」,江榮吉強調這也造成農民所得比其他行業低。
如此又衍生了一個普遍的現象:因為所得低,大家爭相「兼業」——例如到附近工廠上班;最後農業反成了副業。今天台灣的兼業農已高達農業人口的百分之八十五,有農地卻不以農民身分出現的人為數也不少。

採收季節又到了。農村人力外流,請人來採收,工錢也愈來愈高。(鄭元慶攝)(鄭元慶攝)
不得其「田」而入
那麼,兼業農和那些有地不耕的人為什麼不乾脆把田賣掉?
有的是年輕一代願賣,但老人家種了一輩子田,習慣田園生活,雖靠著到外地發展的子孫養活,已不虞衣食,他們還是寧願守著土地,有一鋤沒一鋤地種著。
「有土地,也比較安心,萬一以後外面事業經營不善,最起碼可以回去耕種」,一位老家在屏東農村的生意人說。這是另一種典型。
此外,卅幾年來台灣土地不斷增值,尤其都市附近和交通乾道旁的農地,更是一升值就身價百倍,如果不急著用錢,許多人寧願讓土地荒廢,也不願賣掉。
這些以個人利益為考慮的做法,原都無可厚非,只是從整體來看,就成為一種資源的浪費——有土地的沒好好利用,僅佔農民總數百分之十五的專業農想擴大耕地面積,卻不得其「田」而入。
民國六十年後,包括社會、農業、經濟等範疇的專家學者和農業主管單位,處心積慮推動增加農地面積,擴大經營規模觀念;七十年,農業委員會完成的「第二階段農地改革方案」中,還有以低利貸款資助農家購買田地的措施,但效果一直是「緩不濟急」。
「這不只是我們的問題」,吳同權表示,開發程度如西德、日本,要他們的非專業農放棄既有的農地也很難。

擴大家庭農場經營面積,可以大量生產,也便於運銷。(鐘永和)
害蟲不再「飛來飛去」
「買賣」效果不佳,農業主管單位於是積極另謀他途。許多學者也以為,與其把力氣放在徒勞無功地鼓勵農民買賣土地上,不如大力推廣共同經營、委託經營、交換耕地(透過交換使每人的農地連成一塊)等方法。
幾個方法中最被看好的是共同經營與委託經營。「像德國有三分之一農地是委託經營,日本目前也大力推廣共同經營」,農委會輔導處推廣科技正林梓聯說。
共同經營是把土地連在一起的農民組織起來,成立共同經營班,其中雜糧、稻作以十到十五公頃為單位,蔬菜以三公頃為一班。每班由整地到收穫一起作業,每個人可以只買一種農機,交換使用,收益則依每個人參與土地大小的比例分配。
台南縣東山鄉的章三吉是一個水稻共同經營班班長,他覺得組共同經營班不錯,不僅農機調配方便,大量買種苗也比較便宜,「一起噴農藥也比較放心,不像以前每個農家不同時間噴,害蟲可以飛來飛去!」他說。
早在民國六十年,農林廳就已著手推展共同經營班,二次農地改革方案通過後,大批推廣人員再度出擊,如今在全省八十萬公頃的農地中,已有十三萬公頃、組成六千多班,進行共同經營。

農村人口老齡化情形普遍,如何留住有心務農的年輕農家子弟亦是當務之急。(張良綱攝)中華民國農業檔案。(鐘永和)
聚散離合總無常
但推廣工作也碰上不少困難。
水稻因為是台灣最主要的作物,種植面積較大、稻作機械也多,共同經營碰到的問題算是較少,其他作物就沒有這麼順利。尤其現在鼓勵轉作,要轉作什麼、轉作多少、選擇什麼品種……,一百個人就有一百零一種意見。
初期共同經營班有推廣人員輔導,但限於人手,推廣人員在全力輔導一個班組成後,通常很快移師他鄉,輔導新班,「無法從入洞房包辦到白首偕老」,東山鄉農會總幹事陳明吉比喻。
延續的工作就靠農民自己了。因此班裏需要一個特別熱心、能力強,大家又服氣的人來統籌,「這樣的人不好找」,實際參與推廣工作的永康鄉農會推廣組員林麗玲也覺得,人際協調的情形,往往就決定了共同經營班的存廢。
一個班通常有十幾個人,要是有一、二人和別人處不來或「太為自己著想」,問題就來了。例如,他會認為自己的地比較好,或自己比別人勤快,而在成本及收益的分配上斤斤計較,惹得大伙都不快。
因此,共同經營班解散或不了了之的情形很普遍。「組織共同經營班難,要使共同經營班持續下去更難」,林麗玲說。
農委會出版的「農場共同經營專書」中有篇文章指出,日本的共同經營班也很容易瓦解。「聚散離合總無常」,該文作者形容。

中華民國農業檔案。(鐘永和)
心結難解
常帶著學生到農家做調查的台大農推系教授吳聰賢認為,共同經營的經營權,沒有打破田埂的界限,而且收益大家分,農民不容易增加多少收入。
所以,「共同經營只是一個過渡時期的方法」,農委會輔導處長洪筆鋒強調,目標應是委託經營。
現在兼業農或人手不足的農家,可以先把土地放手給共同經營班的其他人,付他薪水或自己少分一點收益。直到他們對這個合作模式建立信心,再把土地全權交給那個人經營。
這是希望兼業農全心去做他的「專業」,將土地委託專業農經營,由此促使大農場的形成。
委託經營的推動又比共同經營難,因為牽涉了農民的心理因素。
當年政府為了改善農民生活,提高他們的工作意願,先後實施「三七五減租」及「耕者有其田」,實際耕種的佃農擁有了自己的土地,果然生產力大增;農業發展還用以扶持工業,造就了我國的經濟奇蹟。只是,今日的小地主,幾乎都是當年的佃農,反客為主的經驗,使他們擔心今天若將地出租,「耕者」易人,是否「其田」也會成為他人所「有」。

單位耕地面積擴大,便於機械作業。(鄭元慶攝)(鄭元慶攝)
再一次「耕者有其田」?
我國以前從大農制走向小農制,因為情勢變遷,現在又要設法再走向大農制,而困擾卻是當年措施留下的影子;「這恐怕是誰也想不到的」,洪筆鋒說:「只能說『耕者有其田』太成功了。」
在民國七十二年修訂的農業發展條例中,已針對這情形訂出明文:「委託經營不適用三七五減租條例之規定」。但這項規定並沒有發揮很大的效果,尤其是親身經歷第一次土地改革的老農,就是怎麼也不放心將田地委託別人耕作。
委託經營推動起來困難重重,其實私底下農民請別人「幫忙」代耕的事存在已久。有的只在農忙請人來整地、插秧或收割,也有不務農的人將農地交給務農的親朋好友照管,雙方根本不訂契約,條件也依個別情況而定。
「其實這就是委託,也就是租佃,只是因為舊有的經驗,使我們不喜歡這個字眼」,吳聰賢以為,租佃沒有什麼不好,「三七五減租」前,是因為租佃沒有合理制度、地主苛刻農民,因此才需要土地改革。
時代不同了,今天農業可以和工、商業一樣,辦公室可以是租來的,營造商的機械可以是租來的,農民經營的地自然也可以是租的。「耕者有其田可以重新解釋」,江榮吉為它下的新註解是:從事耕種的農民有自己的土地,但他所經營的土地不一定要都是自己的!
專業農「物以稀為貴」
除了消除農民的心理障礙外,委託經營的辦法也可以更完備,甚至放手讓農民成立委託經營公司,明訂租賃條件,並立法規定,盈虧不與農地所有權發生關係;讓出租與承租者都安心,也可避免發生今年交給你,明年就收回來的事件,能保障有意大規模經營的專業農。
專業農如今也是「物以稀為貴」。「以前是佃農吃不飽向地主要求承租耕地,今天是地主去拜託他來耕種」,嘉義農會的一位推廣人員說,他想拜託別人經營他的地,卻找不到人,「白天忙著上班,晚上還得到田堨h澆水,真歹命。」他頗懊惱地表示,委託經營要是能更上軌道,也會有較多人願意租別人的地去耕種。
「『小地主,大佃農』是我們農業要走的路」,十幾年前中央研究院經濟研究所研究員劉錚錚就如此提倡。
民國七十三年開始,一個更新的計畫——「地區專業化生產」開始推動。這是依「適地適種」的原則,在每個地方專門種植一種或少數幾種作物,地區規模則希望擴及幾個鄉鎮,甚或幾個縣份。
專業化的目的是希望克服小農制度下的缺點,建立產、製、儲、銷的企業化經營。以往農民「插花式」——這裏養豬、種菜,那裏種水果、水稻的經營方式,讓他們覺得地小而分割也無妨;吳同權解釋,地區專業化生產也許有助提高農民大規模經營的意願。
農村人口外流利多弊少
不少人把目前農場工資上漲、務農不利,田園荒蕪的情形歸因於農村人口外移。誠然人口外流會導致農村勞動力缺乏;但目前台灣農業人口仍高達百分之十七,比美國、英國、日本、西德都要高很多。
台大農推系教授廖正宏就以為,農村勞力外流非但不必加以限制,更須積極促其自然發生;因為勞力外移,專業農才有機會擴大經營規模。農委會主任委員王友釗也表示,由經濟觀點來看,這實在是利多於弊,毋需擔憂。
該擔心的是,如何留住那些有心務農,且能接受新觀念的年輕農家子弟。目前我們農業人口的年齡層仍以四十五到六十歲佔最大多數,這些習慣「荷鋤日當午,汗滴禾下土」傳統作業方式的農民,「就不敢想像一個人坐在一部超大型的機器上,獨自經營一片幾十公頃大的農地是什麼樣子」,江榮吉形容。
此外,「有些人利用農民的身分,方便買賣農地,然後從事土地投機」,江榮吉指出,這些買賣、變更土地以賺錢的人,也妨礙了專業農民擴大土地面積的機會。
要成功走向大農制,靠的不只是「第二階段農地改革方案」。