政府苦心建國宅民眾莫非不領情？

民國卅八年，中國大陸淪陷，中央政府播遷來臺，也帶來大量的人口，對當時建設尚屬落後的臺灣，造成相當大的壓力。

遷臺之初，百廢待興，政府當時實無力顧及住宅建設。而日僑離開後的空宅也只能容納部份人口，使得違章建築因生活需要而隨處搭建。

民國四十二年，克蒂颱風造成災害，違建住戶損失很重，約有數千人無家可歸，使政府對住宅問題面臨進一步的壓力。

當時「美國援華相對基金」曾撥付大筆款項，協助我國政府從事民房復建工作。曾在基隆市興建半樓式住宅一百零二戶，供災後民眾居住。而這次建設也成為政府興建國宅的開始。

由青年公園遠眺南機場四號國宅，湖光水色，環境宜人。（魏嬡）

當年以救濟性業務辦理，未能積極規畫

早期的國宅，縣市政府社會課以「救濟性」業務辦理，是一種應急措施。興建數量不多，也缺乏整體規畫觀念，是故績效不彰。

後來由於省內人口年有增加，且大量向都市集中；加上社會經濟結構改變，大家庭日少，小家庭漸多，致使戶數增加，也使得住宅缺乏問題更形嚴重起來。

「人無恆產、則無恆心」，為國人的傳統觀念，政府一直有心協助民眾置產，期使人民都能落戶生根、成家立業，也可使社會、國家安寧祥和，好進一步建設與發展。

在國家建設積極開展，國家財政亦漸富裕之後，政府特於民國六十四年公佈「國宅條例」，為興建國宅的第一部完整法令。法令中明訂國宅的主管機關，在中央為內政部；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。各主管機關也紛紛延聘人才，成立國宅局、國宅課，統籌興建業務。

另外在土地取得上，規定公有土地適於興建國宅者，應優先供應。並將土地增值稅總額提出百分之廿做為興建基金。

一切準備完成後，政府在民國六十五年開始施行「六年計畫」，預計六年內興建國宅十萬戶。國宅建設於此步上軌道。

建築宏偉、環境優雅的南機場十二號國宅。（魏嬡）

興建國宅列為國家重要建設

隨著十項建設的完成，政府繼續辦理的十二項建設中，其中第七項即為「開發新市鎮，廣建國民住宅」。

當時的行政院長蔣經國先生曾指示：「……在民生主義的食衣住行四大問題裡，衣、食問題目前已不存在，行的方面，各種交通設施也在積極興建，唯『住』的方面，中低收入民眾尚未能有合理的居住空間，來改善居住問題。……」

至此，政府「大量興建國宅、廣泛照顧中低收入民眾」的現階段國宅興建目標，成為與鐵路、公路、機場、港口等量其觀的國家重要建設。

前述「六年計畫」在去年截止時，全臺各地完成國宅三萬一千戶，再加上施工中的四萬一千戶，離預定目標十萬戶仍遠。而歷年完成的國宅，均吸引民眾熱烈搶購（六十八年北市曾發生出售四百五十戶國宅，而有二萬人登記的熱烈情況），足見國宅數量仍屬供不應求。所以政府除檢討六年計畫進度為何遲緩外，更在七十一年度推動「四年計畫」，決心進一步廣建國宅。

四年計畫中的國宅興建方式有三種：第一種是「政府集中興建」，這也是國宅興建的一貫主要做法。第二種是「人民貸款自建」，這種方式適用於農、漁、鹽、礦、山地、離島等區域，這些地區由於情形不一或位置偏遠，政府無法集中興建國宅，所以準由民間團體（譬如：鹽民合作社、或農、礦工會）自覓土地貸款自建。第三種是針對六年計畫進度遲緩而改進的新做法，就是「獎勵民間投資興建」。

三興新村，為台北市早期的國宅建築。（魏嬡）

臺南、高雄二地國宅發生滯銷

當政府從去年七月起，執行新的四年計畫，開始大量興建國宅後，除臺北市外，各縣市趕建完成的國宅，卻令人意外的發生滯銷情事——首先是高雄縣五甲國宅，接著是臺南市和順國宅，而屏東縣朝升國宅竟只賣出八戶，銷售率尚不及兩成。

為什麼這些滯銷情形都發生在政府集中興建的國宅上？主要原因是「貸款由人民自建」的農、漁、鹽民、勞工住宅，都是在先有買主的情況下才興建的，規畫和設計都能針對某種職業人口的需要。至於「民間投資興建」的國宅才在起步階段，目前還看不出成果。

政府集中興建的國宅賣不出去，是否表示國宅數量已供過於求？當然並非如此。據六十九年戶口及住宅普查結果顯示：臺灣地區非自有住宅者，仍有六十八萬戶；自己擁有住宅，但對該住宅不滿意者，亦達五十三萬戶。由此可見，民眾對住宅的需求量還是相當大。

既然民眾對住宅有這麼大的需求，而政府又投下龐大人力、財力苦心經營，欲使民眾都能獲得良好的居住環境，為何部份國宅會在短短一年內，由供不應求的盛況，落到乏人問津的境地呢？

台北國盛國宅的中間庭園。（魏嬡）

貸款額度嫌低是滯銷主因

國宅滯銷原因很多，但最後還是歸結於民眾承購意願不高。大家都知道：消費者的著眼點是「物美價廉」，如果國宅價既不夠廉，物也不夠美，自然會乏人問津。

首先談到售價，目前國宅以反映成本的售價出售。給人感覺售價偏高的原因，除了成本隨物價上漲不得不漲外，今年民間建築業不景氣，業者為獲資金，不計利潤的降價售屋，使得市售房屋和國宅售價差距縮小，並提供相當優厚的貸款辦法。而國宅貸款額度卻未能按物價上漲比率調整。

六十五年度的國宅貸款額雖然只有新臺幣廿萬元，但當時國宅售價不過卅來萬，所以一般人對貸款額度都很滿意。如今貸款額雖也增加到廿六萬，而售價卻已近百萬，貸款比率偏低；中低收入者，一時無法籌出五、六十萬元的自備款，自然無力問津。

未改建的老舊社區，與改建後的國光國宅形成強烈對比。（魏嬡）

建築品質有待進一步提高

既然國宅「價廉」的優勢降低，如果能在品質上刻意講求，讓民眾以相同的價錢，買到比市售房屋品質為佳的住宅，國宅就仍可具有市場競爭力。問題是滯銷國宅未能以品質取勝。

以位於臺南市安南區的和順國宅為例：不僅地處偏僻，而且為了減低墊款利息的負擔，銷售時社區道路系統、下水道、照明設施均未完成；公車路線亦不經過，交通很不方便。再加上設計不佳，外觀單調，當地民眾因此缺乏購買興趣。

至於最早出現滯銷問題的高雄市五甲國宅，也有類似情形，自然會乏人問津。

一般而言，臺北市政府國宅處興建的國宅，品質要比其他地區的國宅為佳，銷售情況也好得多，至今尚未有滯銷情事。

國宅附設的遊樂場裏，兒童快樂的嬉戲。（魏嬡）

北市國宅有整體規畫觀念

今年五月十九日，北市國宅處處長張天泰陪同陳振芳、王昆和……等九位市議員，至各國宅基地視察。這九位議員都曾從事建築業，有豐富的建築知識與經驗，他們對北市國宅品質讚揚不已。

陳議員說：「未參觀前，我對國宅印象不好，總以為國宅的品質一定很差。實地看過後才瞭解，過去的成見是不對的。」

王議員更表示，北市國宅的設計及施工，的確很夠水準，如果有承購資格的話，他也很想買一戶。由此可見，國宅若能在規畫、設計、施工上多加講求，也可以建得夠水準，符合住戶的理想，自然就不會有滯銷的情形發生。

為什麼北市國宅品質比他地為好呢？首先由規畫說起，北市國宅在規畫前，均先研討建地及鄰近地區公共設施配置，再配合實際需要，興建各項公共設施，尤其注意交通的便捷問題。因此北市國宅在地段上，就先佔了優勢。

國宅內部臥房及客廳的典雅陳設。（魏嬡）

設計、建材和施工，都刻意講求

再談到設計，北市國宅除由國宅處建築專業人才負責設計外，更委託知名建築師代為設計。因此，北市國宅無論外觀或內部隔間，都比滯銷國宅活潑、漂亮得多。

另外在建材上，北市興建國宅使用的水泥、鋼筋……等建材，均由國宅處統一標購，再交由承包商使用，以確保建材品質。而且北市國宅處還嚴格限制承包廠商須為甲種營造業，因甲種業者在建築界已建立聲譽，誰也不願自砸招牌，因此國宅施工品質較能確保。

北市國宅處能在規畫、設計、建材和施工上刻意講求，因此所興建的國宅品質較佳，能受到民眾信任而不會滯銷。

但是臺北市的國宅政策亦非全無問題，因為它品質雖好，但售價稍高，仍有許多中低收入者無力問津，故未能充分達成政府照顧全民生活、使住者皆有其屋的用心。因此，不管北市或全臺其他地方，對國宅都應有一套根本的改進辦法，才能降低售價、提高品質，使國宅暢銷，使全民在「住」的問題上，得到合理、圓滿的解決。

這個問題我們後面再討論，先從政府針對滯銷國宅提出的四點改進方案談起。

國宅內部臥房及客廳的典雅陳設。（魏嬡）

設法改進滯銷情況

國宅發生滯銷後，內政部立即提出四點解決方案：

一、提高滯銷國宅貸款額度為售價的百分之七十，以增加承購戶的購買能力。

二、國宅經公開配售後，如有餘屋待售，即取消設籍之限制，並採隨到即審核、即配售方式。

三、尚在規畫中的國宅社區，應就區域、居民特性、造價成本、交通狀況等，重新深入檢討，如完工後有滯銷之虞者，即暫緩施工。

四、督促省市及地方政府，針對國宅之滯銷原因迅予檢討改進，並加強宣傳及服務，發揮國宅的優點，以增加國民購買的興趣。

改進方案的二、三、四點，各省市及地方政府都已著手進行。尤其在改善滯銷國宅品質上，除已經蓋好而不能更動的建築結構外，其他有關公共設施方面，能加強者也都盡力加強了。如臺南和順國宅不但完成了道路系統、下水道、加油站、照明設施，學校、電信局也開始興建，市公車也將路線劃經該區。

高雄五甲國宅第一期的噴磁壁外牆，因外表不平整、不美觀，最為人垢病，目前施工中的二、三期外牆已改貼磁磚。另外也加強居住環境的美化。

新建的國宅，均採大街廓設計。（魏嬡）

貸款額度是關鍵性問題

至於第一點，提高貸款額度為百分之七十，分十五年償還的優惠措施，仍在爭議當中，而這點也是民眾最關心的。因為對中低收入者而言，「資金不足」是他們無法購屋的最大因素。內政部有鑑於此，在四年計畫開始時，就有提高貸款額的構想。但近年來土地、建材售價不斷上漲，興建國宅所需資金甚鉅，國宅基金的運用因此常有捉襟見肘之虞。若再為提高貸款額向銀行融資，政府勢必付出更多的利息差額（按國宅貸款辦法：為了優惠民眾，民眾僅需負擔年息的百分之九，另外百分之七由政府補貼），使有限的資金更顯短缺，因此政府基於資金的考慮，未能大幅提高貸款額度。

台南市的國宅注重清潔，管理維護情形頗佳。（魏嬡）

民眾希望提高貸款額

有民眾建議，其實可以將利息全部由民眾負擔，而將貸款額度提高為百分之七十。承購戶大多數都願意每月多繳一點利息錢，將大部分的房屋價款，以分期償還的貸款方式償付，而不必繳數目龐大的自備款。

對於這個問題，內政部營建國宅組組長伍澤元說：「我們也知道現代消費方式傾向於自備款所佔比率低，分期付款所佔比率高，消費者寧願多負擔一點利息。因此我們也在往這條路上走。提高貸款額的辦法，經建會仍在討論當中。如果確知民眾都願意如此行，我們願意修改國宅貸款辦法，來滿足民眾的需求。」

討論的內容究竟為何？經建會住宅及都市發展處副處長蔡勳雄表示：

「百分之七十的長期低利貸款，當然會對中低收入的承購戶有很大幫助。但政府資金負擔勢必大為加重，因此，不得不多加考慮。目前我們正在研討的貸款辦法草案，原則上也採百分之七十，但這只是針對售價一百萬元以內的國宅；至於售價超過一百萬的，貸款額就無法達到百分之七十。至於詳細內容，目前還在研擬當中。對於貸款的額度，利息的差距與補貼，都將會有一個合理的改進辦法，全案大概近期內會有定論。」

高雄市的國宅，正致力加強環境美化工作。（魏嬡）

設法降低售價是要務

國宅滯銷，對方興未艾的國宅建設無異亮起一盞紅燈，也表示現在的經營方法與實際情況有段差距。所以政府對現有的做法正在做全盤檢討，欲以降低售價、提高貸款額度、加強規畫設計與改善品質等多方面著手。

前面說過，國宅售價，以反映成本為主，而成本支出包括：土地地價、工程墊款利息、建材與施工成本、公共設施工程費等多項。所以要減低售價，就要儘量節約這四個項目的費用。首先由土地來看，有多年建築經驗、任職葉財記建設公司副理的賴粵興說：

「由於公告地價已逐漸接近市價，因此國宅不論是撥用公地或洽購私地，都要付出相當的土地成本。所以政府如欲降低國宅的地價支出，可考慮在不影響農糧政策下，有限度的變更部分農地為建築用地。因為農地每坪價格最高不過二千元，比目前每坪萬元、甚至數萬元的都市地價，要便宜太多了。」

賴副理同時也指出土地規畫是很重要的工作，他解釋說：「不管用何種方式取得國宅建地，都應經過一番妥善規畫——要考慮地段、交通，還要做市場調查，了解民眾意願，才不致蓋好後乏人問津。」

其次談工程墊款利息。由於國宅是完工後才開始發售，興建時不像私人建築商先收有部分承購戶的購屋資金，一般最少為房屋造價的百分之卅；而國宅基金撥付每批國宅營建費用的百分比多半不能達到此數，因此要向銀行大量融資。這樣國宅就多了可觀的利息負擔，這便是工程墊款利息。

預售制度值得推行

關於減低利息費用，賴副理說：「要減少向銀行融資的利息負擔，可採取預售制度。因預售後，民眾分期繳納的資金可充做部分興建費用，便能減少向銀行融資的數額。」

他以高雄五甲國宅為例，計算說明：

「假如五甲國宅採預售方式，分十七期繳納自備款，如果月繳一萬四千元的話，按目前銀行利率計算，完工時的墊款利息便能減少二萬八千元。」

對整個房屋價款來說，二、三萬元可能無濟於事，或許民眾寧可多付這筆價款，在看過成屋後才安心購買。但無論如何，這是降低房屋售價的途徑之一，而國宅處正在處心積慮利用每一條可行的途徑，在各方面節省支出，以降低國宅售價。

預售制度的另一個好處，就是可以預先瞭解市場需求，才不致興建過多的戶數。另外先期繳款對民眾也有種約束力，能減少民眾抽中簽後卻不購買的情形。

最後談到房屋的建築成本跟公共設施工程費，這二者都屬於工程成本。一般而言，若要節省工程成本，品質一定會降低。然而興建國宅是為了照顧中低收入民眾，售價不能提高是原則；但也不能為了降低售價，就蓋出品質粗劣的國宅。在這種情況下，要如何兼顧售價與品質呢？

內政部營建署國宅組組長伍澤元說：「這可以從設計著手。通常蓋房子的設計費用，大約佔建築成本的百分之五到十；但如有設計不當或錯誤，在施工時所造成的人力、物力及時間上的浪費，卻難以估計。反過來說，如果設計得當，不僅不會造成浪費，也可確保品質。採用標準型設計，便可以達到這個目的。」

設計宜採標準圖型

伍組長同時說明：所謂標準型設計，就是將各種不同坪數的國宅單元，設計成標準圖，例如十六坪有十六坪的標準圖，廿坪有廿坪的標準圖，他解釋說：

「這樣不但每個住宅單元可達一定的設計水準，也可節省每次興建前的設計費用。至於標準圖，可由建築專家學者共同研究，再設計出最適合國人居住的模式。然後每棟國宅可在不同的需求下，讓各種不同坪數的單元組合起來。這樣在外型上，也比格局、坪數完全一致的長條形國宅有變化。」

「有了標準圖後，建材也可以規格化、標準化，這樣不但能在生產、採購上節約成本，建材品質也能得到保證。」

有了好的設計、好的建材，還得有良好的施工技術來配合。設計、建材標準化的另一個好處，就是施工人員一再重覆的做下去後，技術自然熟練，不但品質能提高，也能縮短工期，節約成本。

最後談如何使民眾認同國宅。毋庸諱言，社會上有人對國宅存有「貧民住宅」、「環境不佳」的印象，今後如要改變他們對國宅的印象，除了對新國宅的推出，要加以宣傳、推廣，使民眾瞭解每批國宅的情況與特色之外，最主要的，還要從管理方面著手。

加強管理，以免環境受到破壞

以臺北市有名的國光國宅為例，它位於臺北市的南機場一帶，房屋本身是十二層樓大廈。在民國六十八年落成時，的確是美輪美奐，附近又有青年公園，可為居民休憩活動的場所。但居民搬入不過幾年，居住環境卻大為改觀。

這是因為當地國宅住戶各階層人士都有，居民知識水準、經濟情況與所從事職業不一，部份缺乏公德心的居民任意搭違建或改建，環境整潔也不被重視，陽台上萬國旗迎風招展，樓梯間常見垃圾，而電梯也常鬧故障。這種情況令人痛心，也會使高等知識分子寧可租屋居住，而不願承購國宅。

因此有人提出可在規畫上來改變這種情況，不如依職業或教育程度，讓同一階層的民眾分配同一棟國宅，在居民生活和環境維護上，應較易得到保障。但這種分配做法，卻違背國宅公平的抽籤原則，恐怕也會予人有階級之分的觀念。所以只有從管理上加強。

北市國宅管理中心主任萬德祿說：「以前的國宅條例裡，沒有明訂強制性的管理辦法，所以造成國宅管理上的疏失。今後只有確立強制性的管理範圍，加強管理人員權限，才能有效管制缺乏公德心的住戶。」

除了上述這些針對各個問題以求改進的種種構想和措施之外，國宅當局幾經研討，以為從長遠的眼光來看，國宅興建方式，實宜以「獎勵民間投資興建」為主，政府集中興建為輔。過去多年來國宅建設一直沒有結合民間力量，是很可惜的事；民間龐大的人力、財力，如果有效運用，不僅可以減輕政府的負擔，也可以將國宅興建帶入一個新的境界。

另外像擴大國宅管理範圍（如對拒繳管理費住戶的懲治），方便土地取得（如變更部分農地為建地）等辦法也將研訂實施。

而標準圖的採用，標準建材與施工技術的改良，可預估需求及充裕資金的預售方式，和民眾如付不出自備款、可以租賃方式住進國宅的辦法……等，亦都在積極研議和付諸施行中。

今後質與量要並重

現有國宅制度之所以有這麼多問題有待改進，是因為國宅制度是在「六年計畫」開始執行後才漸步上軌道，當時的工作目標是全力追求「量」的滿足，所以在「質」的講求上略有疏忽。但近年來國民生活水準逐年提高，對「住」的品質要求也提高了，單調、簡陋或管理不良的住宅，不再能滿足民眾的需要，故而寧可租屋居住。再說國宅售價並不便宜，願意將就的低收入民眾又負擔不起，因此在某些地方會發生蓋好的國宅賣不出去的情況。國宅當局面對這種實際情勢，必須快步跟上社會進步的步伐，才能規畫、興建出真正合乎國人需要的住宅。

新加坡是舉世公認國宅建得最好的國家，他們在土地取得、資金籌措，以及設計、施工、銷售上都有一套完善的制度。努力致其事、使之有可觀成果的，不僅是國宅局的工作人員，當地人民的配合與支持也功不可沒。目前我們的法令制度已在改善，那麼民眾應該如何配合呢？伍組長說：

「住國宅的人，應有公德心，愛護居住環境，不僅不製造髒亂，且願意積極地協助維護環境；有土地的人，樂意出售建地；民間建築業者，亦以龐大的財力、人力，投注於建設質好量多的國宅，……這些都是有待民間支持、配合的事。果能如此，國宅興建的目的即能逐步達成。」