親自動手的專家，知識技術加實務——農發會發展農村經濟厥功至偉

文‧田分　圖‧華台

1982 5月

一望無際的稻田中，農人收割忙。一年的辛勤耕紜，換來大豐收。（華台）

中華民國以農立國，經濟發展是先紮穩農業基礎，而後有輕工業，再發展重工業與技術密集工業。因此，在經濟建設過程中，農業部門的工作至為重要，農發會（前身為農復會）亦是其間一個舉足輕重的機構。它由一批有學養、有經驗、有幹勁的專家組成，發揮集體的智慧與力量，為我國的農業發展掌舵。以往，他們使我國經濟順利轉型；現在，他們也將帶領農業走向大規模經營、機械化操作的新紀元。

雖然我國目前已面臨工業的轉型期，正全力發展資本與技術密集的工業；雖然我國早已走上高度的工商化，農業生產所得在國家整體經濟發展的比重已漸降低。但我們仍然記取「以農立國」的傳統，也仍認為農業是發展經濟最重要的基礎。

農業生產的提高，不僅提供國人質好量多的食物，也提供了發展工業的資本和原料，在經濟成長過程中，貢獻極大。我國農業發展，除了有賴全體農民的辛勤耕耘，許多農林單位擬定正確的發展方針、研究開發優良品種、實地指導農民改進技術……，也功不可沒。而「農業發展委員會」（前身為「中國農村復興聯合委員會」），亦是其中一個舉足輕重的機構。

虱目魚味道鮮美，很受大眾歡迎，是重要的養殖漁類之一。（華台）

一個專門「圖利他人」的機構

民國三十七年，中美兩國政府聯合在南京設置農復會，經費由美國對華援助款項支出，是個有權、有錢的機構。當年因赤禍蔓延，工作未及有效展開，大陸淪陷後，隨政府遷移來台。該會採委員制，設有五位委員，按規定其中兩位為美籍人士。

它並匯集了一批專家，擔負起復興戰後農村經濟的使命，以「半官方」的身分，立場超然地協調各農業主管單位——如掌管土地利用的內政部地政司、控制農業賦稅支出的財政部糧鹽司、負責農業計畫與投資的經濟部農業司（民國六十八年改制為農業局），對農業發展方向，做整體性、先驅性的規畫。此外，農復會也直接與地方政府、農民團體合作，撥出經費或派遣專家，協助推動各項計畫的執行。

農復會的專家們，素來不做陳義過高的建議。首任主任委員蔣夢麟博士的名言——「學習農夫」，被專家們奉為圭臬。他們相信，唯有深入瞭解農人的耕種方式，分析其中優缺點，才能提供農民最有效、最實際的幫助。因此，專家們經常二、三個人一組，實地下鄉考察農村存在的問題，以為製定計畫的參考，並就地協助農民解決耕作技術上的問題。

每到一地，他們首先探究影響作物生長的原因，然後對症下藥，或引進新種，或推介性能較高的農藥、肥料，或勸導農民改種其他較適宜當地土質、氣候的作物。當年農民性格多較保守，不願採行新技術、種植新作物，為了促使農民接受建議，農復會有時還提出「賠錢算我的、賺錢給你」的承諾。因此，中興大學校長、前農復會主任委員李崇道，笑說這是一個專門「圖利他人」的機構。

他說：「在這麼一個經費充裕、立場超然的機構裡，如果用人不當，容易發生濫用職權、『圖利自己』的弊端。即使不是私心作祟，能力不足、眼光不夠遠大，也足以影響農業發展方向。所以用人要特別慎重。」

隨著生活水準的提高，人們愈來愈有餘力追求「美」，花卉栽植遂成為農村副業經營的新興項目。（華台）

肯想敢講，百家爭鳴

農復會是中美合作的機構，擁有非常充裕的經費，也有許多美籍專家參與工作，因此制度方面趨向「美式作風」：採「精兵政策」，用人並不多，但個個都是經過精挑細選、具有真才實學的專家，工作效率極高，同仁的待遇也很高。農復會選擇幹部時，特別注意個人的品德操守。通過層層考試的入圍者，還得先到鄉下服務一段期間，接受能力、品德和敬業精神的考核。完全通過後，才能正式成為農復會的一員。

經過精挑細選的人，絕大多數都有獨當一面的能力，也都具有正直、清廉、負責的操守，他們就是農復會推展工作的最大本錢。而農復會也善於運用這些人力資源，信任他們，給予他們發揮才華的機會。

舉個例子來說，有些影響作物生長的因素，譬如天氣、蟲害，都是人力無法控制的。有時專家擬定好預算，到某地協助農民改良耕作技術，但這年蟲害特別厲害，預算便不敷所用。碰到這種情形，專家可以當機立斷，先動用其他經費，解決現實問題。只要有足夠的理由說服委員會，以後可以補辦會計手續，而不致遭到責難。在這麼被信任、被尊重的環境中工作，每個人都肯用心盡力做事，效率自然很高。

幾乎每個專家，對事情都有獨到的看法，又都具有「肯想敢講」的特性，因此農復會裏經常是「百家爭鳴」。他們採用公開辯論的方法，任何人都可以為自己的觀點據理力爭，只要能說服委員會，提案就可通過。但每個人的見解不同，委員之間也往往有不同的看法，所以農復會上下經常為了一個議案，爭得面紅耳赤。但真理愈辯愈明，在大夥臉紅脖子粗的當兒，就為我國農業發展描繪了一張正確的藍圖。

許多農家都以飼養雞鴨及魚類為副業。（華台）

以農業培養工業

台灣光復初期，農業設施遭受戰爭破壞，物資極為缺乏，加以人口快速增加，供求漸不平衡，政府深怕引起物價波動，造成人心不安。這時，農復會以堅強的專家陣容及充裕的經費，協助政府實施糧食——主要是稻米增產措施，例如：修建灌溉排水系統、推廣使用化學肥料及有機肥料、改良稻種……等等。

它並研擬了「耕者有其田條例」與「台灣省發行土地債券條例」草案等三十七項計畫，協助政府自民國三十八年起，逐步實施「三七五減租」、「公地放領」、「耕者有其田」等措施，讓佃農轉為自耕農，提高增產糧食的慾望。民國四十一年，農業生產已恢復到戰前最高水準，除了自給外，並有餘糧外銷。

當時，農業人口佔全國人口百分之六十以上，百分之九十五的外匯收入，都是來自農產及農產加工品。繁榮的農村經濟，提供工業發展的原料、資本和市場；充裕的糧食生產，穩定了物價及工資，奠定了工業發展的基礎。民國四十二年至五十七年，政府實施了四期四年經建計畫，在「以農業培養工業，以工業發展農業」的基本政策下，將台灣經濟帶往另一個境界。

在這十六年中，台灣農業蓬勃發展，除了不斷引進、改良，推廣作物生產外，畜牧、養殖等方面也卓然有成。

改良後的白色土番鴨，體大肉多。（華台）

洋菇、蘆筍外銷佳

台灣地狹人稠，土地資源有限，因此在耕種技術略具基礎後，農業經營便逐漸走向勞力密集的精耕方式。這時農復會則提供了大量輪種作物。許多台灣從未栽培過的蔬菜，如嫩莖萵苣、四川榨菜、大頭菜、雪堿鶠B芥菜、青梗白菜、洋蔥、慈菇、莩薺、洋菇、蘆筍……等，先後引進試種成功。其中，洋菇與蘆筍產量都曾高居世界第一位，為我國賺取了大量外匯。

洋菇性喜涼冷的氣候，台灣地處亞熱帶，氣溫較高，不適宜栽植。而且，國外栽培洋菇主要以馬糞為肥料，台灣地區馬匹不多，馬糞來源有限，也是一大困難。但栽培洋菇所需土地不大，適合做為農家副業，因此農復會毅然決定引進試種。

經過不斷研究、改良，合成堆肥製造成功，加上成本低、構造簡單的稻草菇舍建立後，洋菇的生產成本大幅降低，進入經濟性栽培階段。不料，當時國人沒有吃洋菇的習慣，在大量生產後，國內市場滯銷，價格一落千丈。就在洋菇面臨廢種的情況下，農復會技正李秀靈機一動，倡導加工製成罐頭，外銷歐美，結果非常成功，每年可賺取八、九千萬美元的外匯，打開了我國農產加工外銷之路。

蘆筍是溫帶長期作物，曾有外國專家公開表示，台灣絕不可能大量生產蘆筍。因為台灣地區氣溫高，蘆筍冬季無法休眠，根部貯藏的養分常被消耗掉，以致新生的嫩莖既瘦小，產量也低，幾乎沒經濟價值。

但由於蘆筍在國際市場頗有潛力，農復會遂從民國四十二年開始，協助台灣省台北區農業改良場進行引種及改良。初期產量不高，生長情況也差，直到「留莖栽培法」——在每枝蘆筍留下部分莖條及葉片，冬季可利用葉片行光合作用製造養分，不致消耗根部的養分——實驗成功後，栽培才有了突破性進展，我國也成為亞熱帶地區唯一栽植蘆筍成功的國家。

這是增加乳牛產乳量的實驗之一。圖中研究人員正用吸管伸入開了窗的牛胃裏，抽取一些消化物，以瞭解牧草消化情形。（華台）

「無中生有」育新種

原本歐洲消費的蘆筍罐頭，主要由美國進口，因美國人工昂貴，為節省成本，都是連皮製罐，食用時再自行削皮。而當時我國工業尚不發達，勞力便宜，遂首創去皮蘆筍罐頭，大受歡迎，並因此打進歐洲市場。

蘆筍需裝在含有錫質的鐵罐內，才能保持新鮮的顏色和風味，但錫又易溶入蘆筍汁裡，吃了對身體有不良影響。為此，農復會費了五年時間，研製出一種漆料，塗在罐內能保持蘆筍風味，又不致溶入蘆筍汁中。此後我國蘆筍外銷更多，每年賺進外匯超過一億美元。

各地的氣候、土質不同，引進的作物，不一定能完全適應台灣的生長環境，因此專家們又潛心實驗，埋首育種。育種是項繁複又單調的工作，必須經年累月不憚其煩地從上百品種中，細細篩選出適合本地種植的品種。有時，原始品種根本沒有符合要求的特性，研究人員只好「無中生有」——將各類品種不斷雜交，再細觀生長結果。但是好不容易找到或培養出合乎要求的品種，產量卻未必理想，只得繼續研究，開發更新的品種。一項研究往往需費時十年、八年。

經由農復會工作人員長期耐心、辛勤的研究與實驗，育種工作成績斐然，本地蔬菜由原先的二、三十種，增加到數百種，而且味道愈來愈佳、營養也愈高。許多以前台灣無法生產的水果，如梨、蘋果、水蜜桃等，也先後試種成功。

粒大多汁的葡萄，是農家辛勤栽植的果實。（華台）

畜牧與水產養殖，成績斐然

養豬一向是農民的主要副業。當時農民所飼養的毛豬生長慢、肥油多，且豬瘟猖獗，豬隻死亡率高。農復會首先致力改良豬隻品種與飼料，使它「長大不長肥」，除了可以較快養成上市，節省成本外；又因瘦肉經濟價值較高，可以增加收入。農復會中許多擁有「洋學位」的專家們，並為農民提供「地毯式」的服務，當時任農發會技正的李崇道，就曾從南到北為台灣的每一頭毛豬注射疫苗。

他們也以同樣的工作熱誠推廣飼養雞、鴨、乳牛等。在推廣養雞時，有位工作人員帶著洋種的洛島紅和蘆花公雞，到各地與農民交換土公雞，藉此把洋雞體型大、生長快的特性加入土雞中。

農復會也間接推動養殖漁業的發展。它審核各水產試驗所的研究計畫、提供技術指導及經費支援。鯉魚、虱目魚、吳郭魚等，先後養殖成功。隨著生活水準的提高，國人消費習慣逐漸趨向價格較昂的水產，研究內容遂逐漸轉向鰻、蝦、九孔、鮑魚等，養殖技術也得到突破。

這是水梨改良的過程，圖下的小梨為原樹的產物，圖上的大梨是配種改良後的成果。

農場面積過小，形成發展瓶頸

這段期間，經濟結構逐漸轉變。隨著工商業的發展，農業在整體經濟中所佔的比重降低，成長減緩。民國五十八年以後，工廠大量設立，大批青年勞力流入工廠，使得農村工資上漲，農產品的成本愈來愈高。由於人力缺乏，耕作型態也漸趨粗放。

農村人力外流，工資上漲的情形，是經濟發展中的正常現象，其他工業先進國家也都發生過。但當他們的農村人力減少、經營轉為粗放後，耕作面積就隨之增加，並採用機械化耕種，個人所得不但不會降低，反而會提高。但在我國，相同情況發生後，農戶卻難以擴大經營。

這是因為國人常將土地分給子女繼承，耕地因此愈分愈小。而對這些上一代留下來的「祖產」，許多人自己雖不再耕種，卻基於感情因素，不願出售，使得其他農家無法收購。另一個原因是，若農地轉移成工業或商業用地，地價馬上提高，有些人心存投機而惜售，想待地目變更，坐享暴利。

耕地面積無法擴充，小農地自不適合機械化耕作，生產效率因此無法提高，與其他行業相比，農民所得也就難免偏低了。

農復會的工作方向，也因應需要，從增加糧食生產，轉為提高農民所得。民國六十二年，該會協助政府擬定、推行「加速農村建設九項重要措施」，全面規畫農業資源、引進新技術、改善農產品運銷制度及農村環境等。次年，政府有意設置「糧食平準基金」，農復會乃與其他有關單位，共同推出具體可行辦法，以高於成本兩成的價格收購稻米，保障農民種稻利潤。農民所得因上述措施而有顯著的提高。據統計，民國六十二年，平均農家每人年所得為八千五百三十三元；民國六十九年，提高為三萬七千八百九十一元，增加了三倍半之多。而且，農家與非農家的差距也逐漸拉進。民國六十二年農家平均所得為非農家所得的百分之七十二，到民國六十九年，提高為百分之七十八點三，雖然仍舊偏低，但工商日益發達，偏低情形反而減輕，可見這些方案已產生實質效果。

重劃後的農地，阡陌縱橫，整齊有序，還有火車穿梭其間。（華台）

從「游擊隊」到「參謀本部」

這時，農復會的工作性質已從「農村復興」轉為「農村發展」，原來參與的美方人士也減少到只剩一位美籍委員。中美斷交後，美籍委員撤回，農復會遂改組為「農業發展委員會」，正式納入政府編制，成為行政院的幕僚機構。

農發會保留了農復會的優點，集合專家的智慧、經驗，致力農村發展工作，而工作內容也逐漸有了改變。農復會時，專家經常組隊下鄉，教導農民耕作技術，隨時隨處解決問題，有如一個「游擊隊」；農發會時，一般技術問題減少，且多交由各大學、台灣省農業改良場、各地農會等機構指導，農發會則致力研究農業資訊、遙感探測等尖端農業科技，並負責擬定計畫，提供行政院做為農業方面的施政參考，成為一個運籌帷幄的「參謀本部」。

由於農業科技的進步，全年都可以吃到甜美多汁的蓮霧。（華台）

第二次土地改革

近幾年來，由於石油危機的衝擊，國際經濟景氣低迷，我國工商業一向以外貿為主導，遂不免受波及。如何抒解工商業困難，加強出口競爭力，成為全國關注的焦點，相形之下，似乎農業部門就不如工商業受重視。事實上，我們的財經首長並沒有忽略農業，日前經濟部長趙耀東就曾表示：「經濟成長靠工業，經濟穩定靠農業」，鄭重肯定農業在整體經濟中，仍佔有不可動搖的地位。

今年七月一日起，政府還將動用新台幣八百億元，實施農發會所研討、審議的「全面加強建設，提高農民所得方案」。這項三年計畫的主要內容有：加強農業公共建設及農村福利（如改善農宅、加強農村醫療保健措施），改善農產品運銷制度，輔導稻田轉種雜糧，及推行第二次土地改革——鼓勵共同經營及委託代耕，設立購地貸款基金，加速農業機械化，加強辦理土地重劃等。

共同經營與委託代耕是鼓勵數戶農家共同耕作，若本身已不事農耕，而又不願放棄原有土地，可委託別人代為耕種，雙方均能得利。如此一來，耕地面積擴大，有利農機操作，並配合貸款，幫助農民購買機器。這是一種過渡性的做法，必須同時進行觀念疏導，及立法嚴防土地投機，打破以往人們不願賣地的觀念，並貸款給農民購置土地，達到「耕者有大塊田地」的最終目標。目前平均每戶農家的耕地約為一公頃，第二次土地改革完成後，預計將調整為三至五公頃。

土地重劃是把零碎的農地重新規劃，使農田整齊有序，並在耕地兩旁建立完整的灌溉系統及寬廣的田路。農民如有分散的土地，還可以經過協調、磋商，彼此交換，將個人耕地集中。這項計畫在民國五十一年開始實施，已完成三十餘萬公頃，預計五年內再重劃十萬公頃，就大致竣工了。