越來越少，越來越老？──人口失衡應變危機

9月開學，花蓮富里鄉富南國小創校50年來，首度面臨小一新生掛零的窘境。

富南國小不是唯一「等無人」的學校，近年因學生人數太少、經費使用效益過低而走上廢校一途的學校不斷增加。單單今年暑假，包括以遊學活動聞名的台北縣坪林漁光國小在內，全國又有34所小學走入歷史。

可預見的是，未來幾年學校「學生荒」的景況會日益嚴重，因為「學生荒」起源於「嬰兒荒」，而我國婦女的總生育率正以驚人的速度快速下降中。

民國40年，我國婦女的總生育率（指一生中的生育數）為7.04人，去年只剩下1.12人，全年新生兒總數只有20萬6000人。放眼世界各國，出生率低於我國的國家僅有德國、奧地利和日本，但因我國的下降速度過快，可供調適的時間過短，可以想見未來的衝擊將更為劇烈。

為了扭轉劣勢，曾幾何時，台灣社會已經從主張家庭節育計畫，轉變成為鼓勵「增產報國」。

根據內政部的統計，台灣的「人口轉捩點」發生在1983年，總生育率開始下降到每位婦女生育2.1個新生兒的「替代水準」（考量嬰兒的死亡折損和性別比例，每個婦女一生平均需生2.1個孩子才能達到人口平衡）以下。2002年起，我國正式邁入「超低生育率國家」的行列──每位婦女一生只生育1.3個新生兒。

台灣未來3階段人口年齡結構圖資料來源：行政院經濟建設委員會

不婚、不生、不養

「不婚、不生、不養」堪稱現代人的三不政策。

「不孝有三，無後為大」，香火傳承不是為人子女的使命嗎？何以現代人不願意生孩子呢？

根據內政部分析，生育率低迷不振的原因，不外育齡婦女的有偶率降低，生育態度轉變，晚婚日趨普遍，對婚姻、家庭與養育子女價值觀的改變，育兒資源和支持性環境不足，養育子女成本太高等，以上因素往往互為表裡，環環相扣。

以「有偶率」下降為例，根據內政部的人口統計，台灣不婚（包括不願意結婚、尚未結婚，以及失婚）人口持續增加中，光是40到54歲的不婚人口，從10年前的22萬人，增加到去年的46萬人。

衛生署國民健康局去年針對20至39歲未婚男女進行「國人對婚姻與生育態度」調查顯示，竟然每4人中就有一人不想結婚，比起前年的16％，暴增的情況令人憂心。

生育率下降的影響，不僅只是學校的「學生荒」而已。根據推估，進入「超低生育率國家」行列後，不出10年就會影響各級學校的規模；20年會影響產業的勞動力；30年會影響下一個世代的出生率；自此國家人口將「越來越少，越來越老」，嚴重影響國力。

人口失衡影響深遠，其中「人口老化」正是最難解決的問題。

生育率下降，再加上平均壽命延長，導致老年人口比例激增，台灣的人口金字塔結構有史以來第一次翻轉。

內政部長李逸洋指出，去年台灣平均7.4個工作人口奉養一位65歲以上的老人；到民國115年是3.3個工作人口奉養一位老人；如果情況持續下去，民國140年將成為1.56個工作人口奉養一位老人。李逸洋強調，近幾年政府財政已日益艱困，未來如果工作及繳稅人口急遽萎縮，對國家經濟與國家安全，都會產生很嚴重的負面影響。

令人莞爾的是，生育率甚至會左右一個黨派的興衰。日前美國華爾街日報為文指出，由於「自由派」與「保守派」兩陣營的生育率差距高達四成一，未來傾向不生小孩的自由派將面臨無年輕新選民可以動員的窘境，其政治理念將可能因此無以為繼。

生養、栽培一個孩子不但要付出心血，更需要一筆可觀的金錢。如何營造友善的環境，讓人們勇於「增產報國」，是政府亟待解決的難題。

高齡爆炸時代

歐洲工業國家早在1970年代就已開始面對人口老化問題，台灣則是在1990年代初期才感受到老化的壓力。

然而，法國65歲以上人口比例從7％增加到14％，經歷了115年，同樣的老人人口比例，鄰國日本卻只花了26年的時間；反觀我國，1993年達到7％的老化門檻，預計到2018年就會達到14％的比例，時間更只有短短25年。

老化時代驟然逼臨，應變時間大幅壓縮，導致國家政策制定追趕不及，各行政部門也為了配套措施而手忙腳亂。

眼看著嬰兒潮世代人口（在台灣指戰後1950∼1962年間所生人口，亦即日本人所稱的「團塊世代」）即將在2014年開始陸續邁入老年，生育率又在持續的下降中，不禁令人口學者們戒慎恐懼。

行政院政務委員、台大社工系教授林萬億指出，對21世紀的人類社會來說，人口老化比全球暖化、石油枯竭、國際恐怖主義等議題更難處理，因為人口老化所帶來的問題十分複雜，且目前看來「毫無轉圜的空間」。

隨著戰後嬰兒潮逐漸邁入老年，估計台灣老年人口從民國100年到120年的20年間，將由246萬人增加到566萬人，產生所謂「高齡爆炸現象」。

林萬億指出， 2016年將是交會的關鍵年，屆時我國老年人口與15歲以下的幼年人口將同時達到320萬人，此後，人口結構翻轉，老年人口持續上升，而幼年人口持續下滑。

「不婚、不生、不養」，現代人認為只要有狗兒子、貓女兒為伴，人生就不會孤單。圖為新浪網部落書發表會。

質勝於量

儘管政府部門對於人口失衡現象憂心忡忡，但另一方面，社會上對「鼓勵生育」新政策的反思聲浪也從不曾中斷。

7月中旬，中研院院長李遠哲在院士會議演講中指出，站在能源有限的角度來看，人口密度高居世界第二（每平方公里達600人）的台灣，「人口還是減少一點比較好」。他認為，政府以無人奉養老人為由鼓勵民眾多生小孩的想法是錯誤的，為減輕年輕人的負擔，應朝「鼓勵健康長者繼續工作」的方向努力才對。

根據調查，台灣高齡人口的勞動率的確還有相當大的成長空間。

中正大學勞工研究所副教授周玟琪的研究顯示，台灣過去在政策上忽略高齡者就業的議題，使得我國高齡勞動參與率明顯偏低，近年甚至還有提前退休的趨勢：台灣工業及服務業平均退休年齡為55歲，公務機關則為56歲。也就是說，從退休到國民平均壽命76歲，賦閒在家的日子足足有漫長的20年。

2004年，我國50-54歲的勞動參與率為64.3％，55-59歲為48.6％，60-64歲為33.5％，與日本的82.2％、76.6％、54.5％相去甚遠。

然而，提升高齡勞動參與率、調整退休年齡，真的是應付一切問題的萬靈丹嗎？

1980年代嬰兒潮正值壯年，職場上競爭激烈，為了降低失業率，增加年輕人的就業機會，政府大力鼓吹提早退休；如今面對人口老化問題，又有人提倡延後退休。只是，現代人各有生涯規劃，如果沒有強烈的誘因或驅迫力量，又有多少人甘願為工作而活？

2004年各國粗出生率比較與各國老年人口依賴比資料來源：內政部統計年報附註：「老年人口依賴比」係指65歲以上人口佔15-64歲人口比率。

老而不「休」？

此外，延長退休年齡需要先創造出足夠的就業機會，以免壓縮年輕人的就業空間；同時，因老人認知、學習、注意力、聽力、視力等都因老化而受到影響，適合的工作相當有限。

林萬億指出，21世紀最可能增加的工作機會，如健康服務業、零售服務業、電子商務、交通事業、資訊產業等，一般來說高齡勞動者都不具備競爭能力。

其實，不論是提升人口素質、善用老年人力、增加生產力等等，都遠遠不及人口老化的速度。林萬億指出，日本將退休年齡從60歲延後到65歲，一共花了20年的時間。眼看著20年後（2025年），台灣老人人口就要突破20％，人力素質如何能這麼快的提升？社會根本應變不及。

除了希望年長者能自立自強外，面對政府鼓勵大家「增產報國」的呼籲，高雄市婦女新知協會理事李佳燕也有不同的看法。

李佳燕認為，生兒育女是一輩子的重擔，婦女沒有義務為了國家的需要或家族的要求而犧牲奉獻；何況今天多生的嬰兒，數十年後就成為青壯年，再數十年後又成為老年人。依此邏輯推算，嬰兒人數必須不斷地在後面追趕，有如魔咒般永無寧日。

為此，高雄市婦女新知協會結合南台灣的民間團體成立「怕生育聯盟」，提出了與地球生態共生共榮，從人口「量」的增加轉為「質」的提升，營造無畏、無憂的生育環境，價廉物美的托育體系，建立平等多元社會等8大訴求。

孩子越生越少，老人越活越老，眼看著台灣就要進入「高齡爆炸時代」，大家準備好了嗎？

來不及應變

「這些觀點都正確，但不夠宏觀，」林萬億指出，質重於量的道理人人都懂，只是站在國家的立場，如何能快速的提升人力素質？而且延後退休所需要的各種配套措施，如改變機器操作方式、各種公共設施的設計等等，都不是一蹴可幾的。

為解燃眉之急，各國紛紛制訂更新、更優惠的人口政策來鼓勵生產。只是，政策真的能夠力挽狂瀾？政府真管得著人家生不生孩子嗎？

有人認為，官方的人口政策從未真正奏效過。即使是在1960年代「3個恰恰好，2個不嫌少」的節育時代，台灣當時生育率如預期般下降的主要原因，其實是社會由農轉工商的環境變遷，加上避孕藥推波助瀾的功效，如今政府要「逆勢操作」，恐怕是狗吠火車，難竟其功。

林萬億則認為，提高生育率的可能性並非沒有，美國、法國是少數成功的例子。工業國家中生育率較高的美國，主要是拜移民之賜。

今年5月，美國華盛頓郵報報導指出，根據美國最新出爐的人口普查報告，5歲以下的兒童近半數為少數族裔。

法國生育率「止跌回升」的關鍵，則是祭出社會政策的誘因。不但有薪產假長達4個月，每生養一個孩子就有相當於3萬元台幣的津貼，孩子3歲前每個月還可以領約6千元台幣的補助。此外，對於因生養第3胎而中斷工作的父母，政府還給予為期一年，每月750歐元（相當於3萬1,000元台幣）的補貼。加上法國完善的托兒制度，大大減輕了民眾養育子女的身心負擔。

2004年各國粗出生率比較與各國老年人口依賴比資料來源：內政部統計年報附註：「老年人口依賴比」係指65歲以上人口佔15-64歲人口比率。

牛肉在哪裡？

反觀我國，從1990年代以來，雖然大量引進外籍配偶，但生育率卻仍不見起色。

以2003年為例，每3.1對結婚登記者中，就有一對是國人與外籍或大陸港澳地區人士的跨國婚姻；每7.5個新生兒，就有一名是外籍或大陸配偶所生。

截至目前為止，台灣外來移民所生子女約21萬人，其中越南籍婦女生育率為1.5，而大陸籍婦女只有0.9，甚至比本國籍婦女1.2的生育率還更低。

林萬億指出，與越南籍婦女相較，大陸籍配偶普遍年齡較長，再加上中國施行「一胎化」多年，婦女生育意願較台灣女性更低。

至於鼓勵大家增產報國的「胡蘿蔔」，總是停留在「口惠而實不至」、「只聞樓梯響」的階段，生育津貼也像「老人年金」一樣，視各地方政府的財政狀況，標準不一、時有時無。以今年為例，新竹市堪稱是最優惠的──生育一胎補助1萬5,000元、第二胎2萬元、第三胎以上2萬5,000元；高雄市旗津區則拜污水處理廠回饋金之賜，每胎有1萬元的補助。台北市則針對第3胎以上子女就讀國小，給予每學期500元的補助。

而喊得震天價響的人口政策，在部會間往來多年仍無法定案，「國內對於低生育率的問題，不完全有共識，」林萬億坦承，影響所及，包括移民要緊縮或寬鬆、托兒托老應屬國家責任或家庭責任等問題，始終沒有結論。今年在他協調下，總算初步達成共識，人口政策白皮書預計在明年6月正式出爐。

讓想生的人敢生

眼看著生育率節節下降，今年7月才剛通過的人口政策綱領已正式主張「延緩出生率下降的速度」。林萬億表示，政策雖然不能強迫人們改變意願，但卻能營造有利生育的環境，讓願意生育的人減輕負擔。

如何能讓有生育意願的人真正付諸行動呢？林萬億指出，首先要讓職場無歧視，產假（約2個月）期間產婦的薪資，由過去的雇主給付改由勞保給付，如此一來，可以有效減少「一旦懷孕就被迫離職」的情況。

此外，孩子未滿3歲前的2年「留職停薪育嬰假」，過去因害怕收入銳減等考量，很少人利用而形同虛設，未來改成由社會保險來負擔薪資津貼，利用率應該會提升。對於所得較低者，政府也將補助托育費直到2歲。

除此之外，托育政策、課後照顧等服務品質都要提升，盡可能地做到完善，讓為人父母者能無後顧之憂。

在人力素質提升方面，更要從根本做起，5年後國小每班要降到29人，緊跟著國中也要走向小班制，遠程目標則是推展12年國教，讓義務教育延伸到高中。林萬億不諱言，以上這些誘因都需要大筆預算支出，將來在編列預算及國會審查上還會有一場硬仗要打，但在「藏富於未來國力」的考量下，這些都是必要的投資。

總而言之，「願不願意生孩子」是個人自由，但「想生卻不敢生」則是社會的責任。如何減少疑懼，讓人們願意生育下一代，是人口政策要致力達成的目標。