「培利」解除之後……

翻開美國「培利修正條款」的歷史，可以發現過去也有不少國家與我們一樣，曾為此法案飽受壓力。

一九九一年三月美國內政部及商務部長曾認定日本國民買賣玳瑁與海龜，違反培利條款，後來日本同意禁止國民獵捕海龜，美國才未對日本實施貿易制裁。

國際綠色和平組織也曾要求美國祭出培利，制裁不遵守國際協定、過度獵捕鯨魚的冰島。美國國會也考慮過依據此法，對走私象牙的國家進行貿易制裁。

雖然過去美國從未據此真正對違反國際保育協定國家做出制裁，但長期來，培P利卻被保育團體視為迫使各國執行保育協定的最有力武器。

1991.8.4.八里Pali 為了闢建汙水處理廠，象徵台北盆地開發的重要文化遺產—十三行遺址，只得被迫遷移。考古人員在遺址現場對兩具平埔族的“凱達格蘭族”先人遺骸進行丈量，以便搬遷他處保存。

一九六七年，美國為保護該國漁船免於外國拘捕，制定了「漁民保護法」。一九七一年，美國聯邦眾議員湯馬士．培利則針對大西洋公海鮭魚資源的養護，提出一修正案，希望可以禁止漁產品進口，以制裁不依協定在公海採捕鮭魚的國家。

此後，該法案成為美國「漁民保護法」的第八條，被通稱為「培利修正條款」。

雖然培利條款原本被提議用來保護國際海洋資源，但法令中卻進一步規定「美國商務部長或內政部長在獲悉外國國民的貿易、收授行為，直接或間接傷害瀕臨絕種或受威脅物種的國際保育計畫成果時，應向總統提出事實認定書。總統則有在不違反貿易自由情形下，禁止自違反國攜入或進口漁產品、野生動物產品至美國的權利。」

其實，在美國聯邦法內，另有三種直接針對國際瀕臨絕種動物交易而設的法令，根據野生物貿易調查委員會在台代表斐馬克猜測，可能只有為了保護美國漁民而立法的培利條款，賦予總統對外貿易制裁的權利，因此成為保育團體最常遊說的對象。

繼犀牛、老虎之後，熊已成為國際亟於保護的野生動物，熊膽的交易也因此受到關注。

前年五月廿八日，在國際保育團體的要求下，美國內政部魚類及野生動物署向內政部長提出建議書，認定大陸、台灣、南韓、葉門，並未盡全力終止犀角與虎骨產製品的違法交易，違反培利修正條款。

有二十多年歷史的培利條款，這回卻不再只是備而不用。

由於被提出通牒的地區中，韓國因同意外國檢查其犀牛角貿易，和答應加入由一百多個國家組成的華盛頓公約組織（CITES），以遵守該組織對野生動物保護的規定，因此美國決定延緩對韓國是否違反培利條款的認定；葉門也因為承諾加入CITES，和明令禁止犀牛角買賣，被認定未違反培利條款。

去年八月，美國做出最後裁決，給予大陸一年觀察時間，卻獨獨對我採取了制裁行動，明令禁止台灣珊瑚、熱帶魚等多種動物與產製品輸入美國。

許多國際保育團體雖然對美國制裁台灣表示「高興」，卻也認為美國的作法有許多可議之處。

因為加入CITES、參與國際保育事務，一直是台灣的心願，卻因我國不是聯合國一員的政治因素作梗，無法達成；因此CITES將葉門、韓國排除在制裁名單的理由之一是他們願意加入CITES，而非有實質上的改善，自然讓國際保育團體頗覺「失望」，也讓一些國家私下為我抱不平。

此外，美國以其國內漁民保護法中的條款對台灣進行制裁，則被經貿人士認為破壞了貿易的公平性。我經濟部就一度欲以美國違反自由貿易精神希望上告GATT。

政治是現實的，同情我國立場的保育團體也表示，培利制裁對我確實不公平，但最重要的是不要讓政治模糊了真正的問題所在。

民國八十一年，激進的英國保育團體進入台灣，以極具戲劇性的動作指出國人消費犀角、虎骨，殘害野生動物；並在國際上以非常聳動的文字、圖案，呼籲世界各國抵制台灣產品。

事實上，在這之前，國際上討論犀角、虎骨的走私已十多年；但台灣一直未能積極參與國際保育事務，國際人士也一直無法了解中藥文化，與台灣在這件事上的態度。

國際保育團體強烈的手段雖然可議，但台灣在犀角、虎骨事件上的反應過慢也是事實。美化環境基金會執行長丁天奎指出，在看不到台灣明確的做法下，台灣舉世皆知的外貿成績遂成為目標，一幕幕台灣產品與受傷的野生動物結合的廣告，讓台灣形象遭到重大打擊。

此時，農委會也急於展開因應，並在野生動物保育法中規定：犀牛、老虎等瀕臨絕種動物產製品的交易屬於違法。但倉促制定的法令卻不夠周延，缺乏罰則，造成有名無實，幾年來海關雖不斷截獲犀角走私，卻無法將走私客繩之於法，成為國際最大的口實。

在保育團體積極要求美國以培利制裁台灣後，美國總統柯林頓在前年十一月通知美國國會，除非台灣在五個月內提出可計量、可查證的實質進展，否則將對我制裁。在這一緩衝期間，又發生犀角已登記數量大量短缺，主管單位卻提不出解釋的事情。

在這幾個事件的陰影下，農委會也就缺乏堅實的理由來抗拒美國的制裁。

事實上，在培利制裁案發生前，農委會已經加速修法，雖然制裁發生，才使得立法院快速通過野生動物保育法修正版，但如今不僅違法交易犀牛、老虎產製品有了極重的罰責，農委會也設置了具有警察權的保育警察，如此始促成美國考慮解除制裁。

丁天奎認為，由於衛生署努力與中醫、藥商的溝通，使更多人認知問題的嚴重性，國內推行動物製品管理得以順利進入情況；加上外交部與國內保育團體不斷與國外對話，讓國際了解到我們近年來在保育工作上的努力，才是美國解除制裁的真正原因，「美國已沒有制裁我們的理由，這幾年來也確實沒有其他國家做得比我們多的了。」

與CITES有合作關係的台北野生物貿易調查委員會代表斐馬克表示，培利制裁案也有它的正面影響，讓中華民國政府與民間團體了解到，積極參加國際保育會議，並與國際保育團體保持溝通管道的重要性。如今國際也逐漸了解到瀕臨絕種動物產製品的使用，牽涉到文化問題，改善是需要時間的。

但他仍擔心台灣人可能只是「意識」到保育問題在國際上的嚴重性，卻並未真正「了解」保育對台灣的重要性。在美國解除制裁後，許多國際保育團體就發表聲明，認為美國政府的解除決定，下得太快、太早，擔心台灣因此失去持續加強保育工作的動力。

斐馬克特別提到，美國解除制裁，卻訂出一年觀察期，就因為台灣雖然通過罰則與設立保育警察，但基於過去曾有在法令執行上不力的缺失，使得國際也希望有一年緩衝期，看看台灣針對修正後的法令，未來的執行情形，因此培利制裁的危機仍在，萬萬不能放鬆。

此外熊膽、象牙等瀕臨絕種動物產製品，我們也應儘早擬定一套具體做法，因為繼犀牛與老虎之後，這幾種大型動物已成為國際共同致力保育的目標。

由於遭培利直接傷害的對象，是合法野生動物產製品業，在國內產業所佔比例有限，加上業者靈活透過第三國出口或轉到大陸生產，化解不少危機，培利對台灣整體貿易的影響不大，被認為只是象徵性的制裁。

也有國內企業界與保育團體認為，美國不能只以制裁手段，要求台灣配合國際對瀕臨絕種動物的重視，也應該相對給予台灣足夠的協助，比如提供各種資訊、幫助台灣爭取加入國際保育團體、參加保育會議。

但不論如何，培利制裁或國際壓力，都不應是我們從事國際瀕臨絕種動物保育的唯一目標。就如農委會副主委林享能在培利制裁案解除後的記者會上表示，未來我們絕不會因為制裁解除，鬆懈保育工作。在當今財政窘困下，農委會幾乎是政府單位中唯一預算不減反增的單位，或許可以證明此一說法。

但在瀕臨絕種動物的保育上，我們確實還有長遠的路要走。

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台灣致力於查緝非法野生動物產製品的工作，是美國解除培利制裁的原因之一。圖為農委會展示即將焚毀的非法野生動物產製品。（卜華志攝）

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保護犀牛，也是保護中藥文化。保育團體希望國人不只是意識到不做保育在國際上的嚴重性，也應了解生態保育對人類自身的重要性。（張良綱攝）