雙重不公前年五月廿八日,在國際保育團體的要求下,美國內政部魚類及野生動物署向內政部長提出建議書,認定大陸、台灣、南韓、葉門,並未盡全力終止犀角與虎骨產製品的違法交易,違反培利修正條款。
有二十多年歷史的培利條款,這回卻不再只是備而不用。
由於被提出通牒的地區中,韓國因同意外國檢查其犀牛角貿易,和答應加入由一百多個國家組成的華盛頓公約組織(CITES),以遵守該組織對野生動物保護的規定,因此美國決定延緩對韓國是否違反培利條款的認定;葉門也因為承諾加入CITES,和明令禁止犀牛角買賣,被認定未違反培利條款。
去年八月,美國做出最後裁決,給予大陸一年觀察時間,卻獨獨對我採取了制裁行動,明令禁止台灣珊瑚、熱帶魚等多種動物與產製品輸入美國。
許多國際保育團體雖然對美國制裁台灣表示「高興」,卻也認為美國的作法有許多可議之處。
因為加入CITES、參與國際保育事務,一直是台灣的心願,卻因我國不是聯合國一員的政治因素作梗,無法達成;因此CITES將葉門、韓國排除在制裁名單的理由之一是他們願意加入CITES,而非有實質上的改善,自然讓國際保育團體頗覺「失望」,也讓一些國家私下為我抱不平。
此外,美國以其國內漁民保護法中的條款對台灣進行制裁,則被經貿人士認為破壞了貿易的公平性。我經濟部就一度欲以美國違反自由貿易精神希望上告GATT。
政治是現實的,同情我國立場的保育團體也表示,培利制裁對我確實不公平,但最重要的是不要讓政治模糊了真正的問題所在。
勿讓制裁掩蓋真正問題民國八十一年,激進的英國保育團體進入台灣,以極具戲劇性的動作指出國人消費犀角、虎骨,殘害野生動物;並在國際上以非常聳動的文字、圖案,呼籲世界各國抵制台灣產品。
事實上,在這之前,國際上討論犀角、虎骨的走私已十多年;但台灣一直未能積極參與國際保育事務,國際人士也一直無法了解中藥文化,與台灣在這件事上的態度。
國際保育團體強烈的手段雖然可議,但台灣在犀角、虎骨事件上的反應過慢也是事實。美化環境基金會執行長丁天奎指出,在看不到台灣明確的做法下,台灣舉世皆知的外貿成績遂成為目標,一幕幕台灣產品與受傷的野生動物結合的廣告,讓台灣形象遭到重大打擊。
此時,農委會也急於展開因應,並在野生動物保育法中規定:犀牛、老虎等瀕臨絕種動物產製品的交易屬於違法。但倉促制定的法令卻不夠周延,缺乏罰則,造成有名無實,幾年來海關雖不斷截獲犀角走私,卻無法將走私客繩之於法,成為國際最大的口實。
在保育團體積極要求美國以培利制裁台灣後,美國總統柯林頓在前年十一月通知美國國會,除非台灣在五個月內提出可計量、可查證的實質進展,否則將對我制裁。在這一緩衝期間,又發生犀角已登記數量大量短缺,主管單位卻提不出解釋的事情。
在這幾個事件的陰影下,農委會也就缺乏堅實的理由來抗拒美國的制裁。
已沒有制裁理由事實上,在培利制裁案發生前,農委會已經加速修法,雖然制裁發生,才使得立法院快速通過野生動物保育法修正版,但如今不僅違法交易犀牛、老虎產製品有了極重的罰責,農委會也設置了具有警察權的保育警察,如此始促成美國考慮解除制裁。
丁天奎認為,由於衛生署努力與中醫、藥商的溝通,使更多人認知問題的嚴重性,國內推行動物製品管理得以順利進入情況;加上外交部與國內保育團體不斷與國外對話,讓國際了解到我們近年來在保育工作上的努力,才是美國解除制裁的真正原因,「美國已沒有制裁我們的理由,這幾年來也確實沒有其他國家做得比我們多的了。」
與CITES有合作關係的台北野生物貿易調查委員會代表斐馬克表示,培利制裁案也有它的正面影響,讓中華民國政府與民間團體了解到,積極參加國際保育會議,並與國際保育團體保持溝通管道的重要性。如今國際也逐漸了解到瀕臨絕種動物產製品的使用,牽涉到文化問題,改善是需要時間的。
但他仍擔心台灣人可能只是「意識」到保育問題在國際上的嚴重性,卻並未真正「了解」保育對台灣的重要性。在美國解除制裁後,許多國際保育團體就發表聲明,認為美國政府的解除決定,下得太快、太早,擔心台灣因此失去持續加強保育工作的動力。
斐馬克特別提到,美國解除制裁,卻訂出一年觀察期,就因為台灣雖然通過罰則與設立保育警察,但基於過去曾有在法令執行上不力的缺失,使得國際也希望有一年緩衝期,看看台灣針對修正後的法令,未來的執行情形,因此培利制裁的危機仍在,萬萬不能放鬆。
路遙知馬力此外熊膽、象牙等瀕臨絕種動物產製品,我們也應儘早擬定一套具體做法,因為繼犀牛與老虎之後,這幾種大型動物已成為國際共同致力保育的目標。
由於遭培利直接傷害的對象,是合法野生動物產製品業,在國內產業所佔比例有限,加上業者靈活透過第三國出口或轉到大陸生產,化解不少危機,培利對台灣整體貿易的影響不大,被認為只是象徵性的制裁。
也有國內企業界與保育團體認為,美國不能只以制裁手段,要求台灣配合國際對瀕臨絕種動物的重視,也應該相對給予台灣足夠的協助,比如提供各種資訊、幫助台灣爭取加入國際保育團體、參加保育會議。
但不論如何,培利制裁或國際壓力,都不應是我們從事國際瀕臨絕種動物保育的唯一目標。就如農委會副主委林享能在培利制裁案解除後的記者會上表示,未來我們絕不會因為制裁解除,鬆懈保育工作。在當今財政窘困下,農委會幾乎是政府單位中唯一預算不減反增的單位,或許可以證明此一說法。
但在瀕臨絕種動物的保育上,我們確實還有長遠的路要走。
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台灣致力於查緝非法野生動物產製品的工作,是美國解除培利制裁的原因之一。圖為農委會展示即將焚毀的非法野生動物產製品。(卜華志攝)
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保護犀牛,也是保護中藥文化。保育團體希望國人不只是意識到不做保育在國際上的嚴重性,也應了解生態保育對人類自身的重要性。(張良綱攝)