農業政策「三級」跳——專訪農委會主委余玉賢

問：在國家建設六年計畫中，我國未來農業發展的目標是「零成長」。如此規劃的理由何在？您個人覺得國建六年計畫中最重要、最急迫要做的是那幾項？為什麼？

答：農業生產零成長的意義，是指生產量不再增加，而由提高品質來改善農業結構，提高農民所得。所以農業生產零成長不是不發展農業，也不是農業不重要了，而是農業的涵義更廣，它不只是生產工具，它還要發揮提供休閒環境、和自然生態保育結合等非生產性功能。

談及農業發展方向，農委會主委余玉賢在嚴肅中仍不失親和力。（黃麗梨）

建立農業資訊

至於未來六年要如何使農業結構更健全，國建六年計畫中大致都已列出。我認為其中很重要的一項工作是更有效的使用土地。在我們去年呈報行政院的「農業綜合調整方案」已建議放寬土地的管制、移轉，讓企業、農業生產合作社可以購買，以擴大農地經營面積。這是我們農業政策上一個很大的轉變，目前這一點在行政院也都已有共識。

另外我認為急迫要做的，是農業生產單位以後也要實行登記制度。農場要辦登記、魚塭要辦登記、畜牧業要辦登記，這是農業走向企業經營的必要條件。像生產什麼產品？在什麼地方生產？有沒有做汙染防治？都必須經過檢查後，再發給登記證。有登記制度，農民的產品賣了多少、賣得怎麼樣、目前產量多少等，農業資訊才可以慢慢建立。

這樣一年市場有多少需求、多少供給，都在掌握之中，太多了可以勸導轉作；不足，鼓勵再多生產一點，才能減少目前不是生產過量、需要銷毀，就是產量不足、價格被哄抬的情況。

余玉賢認為，放寬農地農有限制，可以促進農業企業化經營，提高農產品的競爭力。（邱瑞金攝）

減產報國

其次，我們還要想法降低農業的產銷成本，目標是降百分之廿。產銷過程的每一環節都要找出能夠降低成本的方法。譬如取締市場流氓對運銷過程的剝削，這部分「成本」降低，消費者和農民都可以得到好處。我想，未來的主要工作大概是這幾項。

問：您一直在農業界擔任要務，也參與許多重要政策的制定，綜觀四十年來，台灣農業在國家發展過程中，角色有何重大改變？農業政策又有什麼樣階段性的轉變？

答：政策必須配合需要調整。在民國三、四十年，政府實施土地改革時期，我們的農業政策是鼓勵增產，那時候糧食不足，我們想盡辦法鼓勵單位面積土地提高產量，什麼東西只要產量增加，對我們就是有利。但到了現在，很多東西都過剩，稻米過剩、毛豬過剩、水果過剩，一到冬天，蔬菜也過剩，造成資源浪費。因此我們要做適當調整——想法減產。因為增產、豐收反而頭痛，政府一方面擔心穀賤傷農；一方面還要做補貼、收購的善後工作，也造成納稅人的負擔。

讓產銷管道暢通，降低中間剝削，以減少農民生產成本，是國建六年計畫的重點工作之一。（黃麗梨）

發展休閒農業

但是要農民減產，我們也得為他們另外找一條出路。譬如鼓勵農地造林，配合我們推動的休閒農業、觀光農業來設置森林遊樂區。森林可以防治汙染，又不像一般農作物需要大量灌溉，能節省水資源，最重要的是周末假日大眾可以到鄉間旅遊、住宿，農民聯合起來收門票、旅費，收益比埋頭生產農作物還高。

過去我們的農業都是初級產品，附加價值低，現在農業不僅要走向產品加工的次級產業，更要走向服務性的三級產業，來增加農業的附加價值。因此，我們提倡農村發展觀光、休閒農業。

農業政策必須隨著時代需求做調整，但也有不變的堅持。我們堅持的就是提高農民所得，縮短農民和非農民所得的差距。三七五減租、耕者有其田，到現在推行「小地主、大佃農」，鼓勵農民承租農地，擴大經營規模，以及推動休閒農業，都是同樣目的。可以說是目標不變，而手段不斷在調整。

抓「菜蟲」，主委親自出馬。大清早到果菜市場瞭解實際情況。（農委會提供）

人人都能做農民

問：在手段調整之時，是不是也會衍生不同的問題？例如，為擴大經營規模，您上任後一直推動放寬農地限制；但不免令人擔心一旦企業大規模購買農地，小農將無法與農企業競爭，生活更難改善，而且恐怕也會使農地炒作更加嚴重。您是基於什麼樣的利弊考量推動這項作法？

答：炒地皮並不是農業問題，而是社會問題，土地管理的問題。本來土地要按照區域計畫劃定的功能使用，農地若一旦變更為建築用地、商業區，擁有者就變成暴發戶了。許多不法商人就利用農民做人頭、買農地，得手後炒作地皮，從中獲取暴利。這是整個土地政策的問題，農地問題只是其中一部分，而且土地行政管理的主管機關是內政部。

農地被炒作，站在農業主管機關立場，我們只能建議農地仍需農用；不過，誰來用農地就不需那麼嚴格了。直到現在，我們的法律仍規定農地不但只能做農業用，而且要農民才可以使用。至於企業家、非農民、就連大學農學院畢業的人都不能夠做農民，這樣的規定太嚴格，因此我們建議放寬農地買賣的限制，只要有興趣、有意願、有能力經營農場的人都歡迎，可是——一定要以農業生產為主，土地的作用不能改變。

問：如果企業買了農地以後再炒作呢？

答：買農地要向農業主管機關提出申請，是要種花、還是要養牛，必須提出農業經營計畫，再由主管單位成立的審核小組審查。未來如果沒有照原來計畫使用，我們就要處罰，不但漲價歸公、照價收購，還要加以處分。所以將來我們要建議，農地應由農業主管機關管理，這樣可以結合農業和地政，進行追蹤考核。至於如果農地要做非農業用途，就必須按照法令變更。像現在國建六年計畫將轉用二萬八千公頃的農地，那就依政府法令變更。不能說這個農家自己要變就變，那個農家要變就變，結果灌溉排水系統破壞了，農村景觀也破壞了……，整個農業就都亂掉了。

發展精緻農業則是多年來不變的目標。（張良綱攝）

衛星農場

問：放寬農地農有限制後，可能培養出很多農企業，打擊到家庭農場。如何避免這樣的事發生？

答：這個問題很重要。我們推動農業企業化經營，因此要放寬農地農有限制，但並非就允許企業可以任意購買農地，而且每筆交易都需經主管機關核准。因此放寬農地農有限制是在有計畫、管理下實施，將來應該不至於有太多農地是企業家經營；企業農場可能還是呈點狀，而非面的分佈。

企業農場可以變成一個重心農場，和附近的家庭農場產生互補作用——分工生產，再由企業農場統一收購、加工。這樣企業農場原料有來源，農民產品也有出路。我們希望能透過這種衛星農場的理念，將二者結合起來。

當然，有時候雙方難免會造成競爭，因此要核准多少企業農場，才不會影響多數農民的利益，主管機關未來一定要考慮到。

問：在工商業發展之後，農業成為較弱勢的產業，農民所得也偏低，所以政府對農業有多種補貼措施。不知在這些做法行之有年後，農委會對稻作平準基金、休耕地補貼等措施，是否檢視出一些利弊得失？

答：補貼只能解決短期的問題。長期來說，農業仍需由擴大生產規模、提高生產效率、降低成本、增加競爭力，符合自由市場的方向走。但是在農業走上市場導向之前，產業需要時間調整，短期內仍需要有一些輔導和保護。

生產歸生產，救濟歸救濟

至於在農業走向企業化、自由化之後，對於經營規模比較小的、收入無法達到合理水準的農民，政府可用所得支付政策和社會福利政策來救濟，而不是補貼他們，扭曲了資源的運用。

因此未來會分得很清楚，一方面，農業生產就是要自由競爭，就是以供需決定價格，競爭不過就會被淘汰，能夠按照比較利益原則來生產的自然會被市場接受，農民的勞力、物力和投資也較能轉向高附加價值方向；另一方面，一般農民、家庭農場、規模小的、弱勢的，再靠政府政策救濟，但這和生產則完全沒有關係。

問：如果農業人口過多和高齡化的問題不能解決，要擴大農業生產規模、使農業能依市場運作的理想恐仍無法實現。農委會對此有無解決方案？

答：由於目前農地受到政府限制的關係，價值比較低，所以農民都希望有一天他的土地能做都市計畫變更，變成高價值的土地，因此雖然很多農民在外面有工作，但都不願意放棄農業，產生很多「兼業農」。

目前農民轉業率平均每年約百分之二，現在我們有將近一百萬的農民，佔就業人口的百分之十二，到八十五年國建六年計畫結束後，會降到百分之十左右。至於減少高齡化人口的問題，我們曾經建議「離農年金制」的方案，但目前仍未獲行政院通過。

也給農民退休金

問：「離農年金制」的構想得自何處？

答：和工商業的從業人員不同，農民沒有上班，沒有年資，如果政府能建立一個制度，每一年政府補助一部分的年金保費，農民也提供一點年金保費，就像一般人有退休金一樣。如果要中途轉業，這筆錢可以成為轉業資本，讓農民安心離農。

離農年金制有一個好處，就是促使農業人口減少及年輕化，也有助於農場規模擴大。還有，現在的農民健康保險沒有年齡限制，一百歲還是可以參加農保，所以農保虧損累累。假定有了離農年金制，制定了離農年限——就像退休年齡一樣——老年農民就不再參加農保，農保負擔減輕，才能成為真正的健康保險。現在等於是老年福利和保險混在一起辦。所以我們已針對高齡化問題請東吳大學社會系教授成立一個規劃小組，研究離農年金制度的可行性，並參考也有離農年金制的德國、日本的做法。

當然，也許政府的負擔是一樣的，因為補助農保的費用跑到離農年金上了，但好處是促使農場規模擴大、農業人口減少，改善農業結構。

第七倫

問：您曾說過，農業不只是一種生產性事業，更是一種符合人性的生活方式，是否您心目中的農業有更深一層的意義？在即將邁入廿一世紀，您認為人類對農業應有怎樣更深一層的看法？

答：農業是有生命的產品，植物也好、動物也好，都是生物，必須用時間、耐心去經營、等它長大。我們常講五倫之外還要有群體關係的第六倫，我認為應更進一步建立人跟自然和諧的關係，把它稱為第七倫也未嘗不可。

今天經濟的發展已造成環境破壞，使我們生存的空間岌岌可危。更令人擔心的，是我們後代子孫將無法由與自然接觸中，去學習尊重、愛惜生命；自然資源破壞，無法永續利用，也會影響人類生命的綿延。而農業若經營適當，則是既能養活人類、又能維持自然環境的最佳產業。我們講農業倫理，就是希望大家能夠愛護、尊重自然生命；相對的，自然也會報償我們，餵養我們。

今天社會到處瀰漫功利主義，年輕人都不太腳踏實地，而農業講求吃苦、耐勞，農村也保存了節儉、厚道等好的傳統習慣，在工商業日愈發達的現在，這些良好傳統更形珍貴。我們不能失去農業，否則，我想許多美好的人性傳統也可能消失。