憲政改革對一般人來說，似乎是很陌生、遙遠，而且是不易理解的問題。我最近碰到一些學術界的朋友，他們表面上對憲政改革很關心，但私底下卻問我：「到底修憲跟制憲有什麼不同？」

我個人因為有幸參與憲政改革的一些規劃工作，所以我想把我所知道的，簡單地說明一下：從四月八日第一屆國民大會第二次臨時會開會到四月廿四日閉幕，這段時間堶惟狶髡赤漱今堨蟆篨邞k增修條文到底具有什麼意義？同時，往後我們該怎樣來進行憲政改革？

憲政危機兩來源

去年五月廿日李總統就職時就表示，要在最短期間內宣告動員戡亂時期終止，且在兩年之內（到明年年中）完成憲政改革。時間架構訂出來後，最重要的就是要怎麼樣來進行憲法的修訂。

去年六月國是會議召開之前，民意調查顯示，一般民眾有百分之四十三、社會菁英有百分之八十以上，覺得國家有憲政危機，這個百分比的差距也顯示知識分子對憲法問題比一般人敏感。再進一步詢問憲法憲政危機的來源是什麼？我們給了幾個複選的答案，統計結果，第一是國會沒有全面改選，第二是臨時條款的存在。

國會為什麼一直沒改選？為什麼民國卅七年全中國選舉產生的國會議員，一直到今天還在位？原因自然是民國卅八年大陸淪陷後，無法在大陸地區進行改選，立法委員、監察委員經大法官解釋得繼續行使職權，以免政府陷於停頓；而每屆國大代表的任期，根據憲法第二十八條第二項規定，至次屆國大開會之日為止。民國六十一年以後，雖經多次增額代表選舉，但社會大眾要求資深民意代表退職呼聲愈來愈高，所以國會沒有定期改選，正是憲政危機的主要原因。

臨時條款則是大陸淪陷前，政府為動員戡亂所制訂的一個憲法修正案，主要目的是賦予總統緊急處分權。本來憲法第四十三條訂有總統緊急命令權，但其行使必須制定緊急命令法，因為當時才剛剛行憲，還沒機會讓立法院去制定此法，中共即開始叛亂，國民大會才趕緊授予總統緊急處分權，以因應層出不窮的緊急狀況。

緊急權力行使審慎

臨時條款總共有十一項，給予總統相當大的權力，而這些權力又與憲法規定頗有差距；因此有些學者認為，臨時條款賦予總統過多權力，扭曲了憲法原有的設計。但過去總統在行使這些權力時，都相當謹慎。以緊急處分權來看，政府遷台後一共只行使過四次，即八七水災、中美斷交時停止選舉、後來又再一次延長增額中央民代任期，及經國先生逝世時國喪期間禁止集會遊行一個月等，都是在緊急或特殊情況時才使用。

又譬如說依照臨時條款，總統可以國家安全會議為幕僚機構，決定動員戡亂大政方針、發佈命令。但在過去四十年中，也只發佈過三次命令：民國五十六年時國民義務教育由六年延長為九年；民國六十八年把國家領海由三浬，擴充為十二浬，並建立兩百浬的經濟海域；民國七十七年，即經國先生逝世後，確立第一屆資深中央民意代表退職辦法。這些場合都是為了謀求國家利益與人民福祉，總統在行使這項權力時也極為謹慎。

但不管如何謹慎，臨時條款的存在總是成為詬病對象，因此，在這次國大臨時會中，終止動員戡亂時期、廢止臨時條款，便成為朝野一致的目標。

但臨時條款存在了四十多年，這期間我們一直處在動員戡亂時期，也制訂了很多冠有「戡亂」名稱的法律，成立了若干動員戡亂的機構，其中有些可以廢止或裁撤，但也有應該保留的，如果它一下子廢止，這些機構、法律的法源就立刻發生問題，所以必須預先做個安排，使得憲政運作不致中斷。這就是我們要制訂中華民國憲法增修條文的理由之一。

那麼，這就牽涉到幾個問題：

首先，所謂「一機關二階段」到底是什麼意思？「一機關」指的是國民大會；「二階段」，這次臨時會是第一階段，明年初二屆國代選出後召開的臨時會是第二階段。

即令僅有增額代表投票，也一樣會通過增修條文

既然如此，問題出在那堙H原來一般人反對沒有民意基礎的老國代修憲，這個訴求有一定的說服力；但老國代即將全部退職，在退職前依法修憲，是憲法上的權利，何況資深國代若要開會，只要連署人數達到五分之二，就可以要求總統召集，總統不能拒絕。所以這次臨時會的召開，事實上無可避免，同時它可以把動員戡亂時期臨時條款廢止，因為只有國民大會代表才有這個權限，總統只能「宣告」動員戡亂時期的終止。

那麼，國大開會為什麼外界有一些反彈？理由是說由他們修憲沒有民意基礎，這個說法值得商榷。因為這次臨時會有五百多位代表，中間有資深的、有增額的，其中增額代表一共七十九位，其中國民黨籍的六十六位，其他是民進黨、民社黨及無黨籍人士，所以修憲過程中也有具民意基礎的增額代表在內，儘管他們人數較少。

還有一點很重要，就是如果在修憲過程中老代表統統贊成，增額代表統統反對，我們也許還可以說修改出來的增修條文民意基礎不足，可是事實並非如此。即使老代表不投票，只有具民意基礎的增額代表投票，一樣也可以獲得四分之三多數通過。所以通過了的增修條文不能說沒有民意基礎，它最主要目的就是為下一屆國會找到一個法源，為動員戡亂時期設置的一些機構、法規，做一過渡的安排，同時也為兩岸關係提供一個前瞻性的設計。

各位一定會問，為什麼要替二屆國代找一個法源？所謂「找法源」，基本上是一個比較籠統的說法。依據憲法第二十六條對國民大會、第六十四條對立法院，以及第九十一條對監察院的規定，在台灣地區進行選舉能選出的名額很有限：國民大會代表只能選出六十多名、立法委員卅多名、監察委員不到十名。一旦臨時條款廢除，完全回歸憲法，在台灣地區如果只選出六十幾個國大代表，只要其中一半人數就可以修憲、選舉總統，甚至廿幾個人就可以選出總統來，這很不妥當。所以必須把人數增加，而名額就必須在增修條文上規定。現在通過的增修條文，國大代表三百廿七人、立法委員一百六十一人、監察委員五十二人，這樣的人數是多是少，民意調查顯示有多數的人認為剛剛好。

修憲過程確曾兩黨協商

還有人說，這是國民黨「一黨修憲」，其實這話也值得商榷。因為在三月廿三日，執政黨憲改小組曾邀請民進黨主席黃信介、秘書長張俊宏，及國大黨部召集人蘇嘉全參加早餐會，李副總統當時曾詢問他們這次修憲條款有無需要改進之處。他們說，你們原來訂四百零二位國代太多了，憲改小組後來決定減為三百廿七人。

他們提出來的另一點，就是現任官吏不可在任所所在地選區競選國代。像新聞局邵局長就不可以在台北市內新聞局所在的選區競選國代，但他如果老家在屏東的話，他可以回屏東競選。這就是憲法第二十八條第三項的規定，因為民國卅七年選國大代表時，全中國兩千八百多個縣，除了大的縣有兩個名額以外，每一縣以一人為原則。制憲時就有很多人擔心，萬一縣長競選而且選上了，那兩千八百多個縣長變成兩千八百多個代表，豈不是失去了「政權」「治權」分離的精神？！所以特別規定不可在任所所在地選區競選國代。這次在國民黨內部討論時，有人認為這樣不太公平，剝奪一些優秀公務員的參政權，所以主張取消，當時我個人也反對取消，因為這個規定有它的道理在——不要把政權、治權混淆在一起。不過，內部討論時法治分組還是決定把這個限制取消。等到和民進黨協商時，他們也認為應該維持現任官吏不可在任所所在地選區當選國代的規定。但是本籍在中南部的台北官員，可以回到本籍競選國代，譬如現任彰化縣長周清玉是國代，又是縣長，因為她是在台北當選國代的。

從四百零二位國代減成三百廿七位，及維持現任官吏不可在任所所在地選區競選國代，都是執政黨接納民進黨意見的結果。而「四一七」民進黨示威遊行，十八日凌晨兩黨協商，把動員戡亂時期所設置的國家安全會議、國家安全局及人事行政局三機構，現有組織法規的適用時限，訂在民國八十二年十二月卅一日（所謂「落日條款」），也是協商結果。可見民進黨籍國代雖然退席而未投票，但是他們的意見已經納入憲法增修條文之中，不能再算是「一黨修憲」了。雖然民進黨還不滿意——他們希望把有關總統直接民選問題列在這次增修條文，但這有很大困難。

總統民選不是技術問題

以前在大陸幅員大、人口多，總統民選是不可思議的事。現在台灣交通便利、通訊發達，有沒有辦法辦理總統民選？憑良心說，我們也辦理了四十多年的選舉，技術上應無困難。問題在於，我們要採取什麼樣的中央政府體制？是總統制、內閣制或現行的五權憲法制？這跟總統是否直接民選有很大關係。

採內閣制的話，總統是虛位元首，譬如英國女王、日本天皇；如果採總統制，譬如美國、韓國、菲律賓，總統就非民選不可，否則權力來源不夠堅強。我們現在的制度可說是修正式的內閣制，帶一點點總統制分權的色彩，一般認為屬於「混合制」或「雙重行政首長制」。

我們的制度有其優缺點，有些學者專家就想將原來的設計變為內閣制，最大的特徵就是行政院長及各部會首長由立法委員擔任，而行政院長也就是立法院多數黨的領袖。採總統制的話，行政院長就可有可無，像韓國的內閣總理就等於總統的秘書長性質，權力及地位差距很大。

照我們現在的制度，行政院長是最高行政首長，總統是國家元首，總統有一部分權力，譬如行政院和立法院發生爭執時，總統有覆議核可權。我們這個制度是否運作得很好，以及過去運作當中有無發生困難，都有檢討餘地，但這是現行有效運作的制度。而我們要決定總統是否直接民選時，立刻就碰到這個問題，假如朝野間還沒有共識，或甚至執政黨內部也還沒協調妥當，就把總統直接民選的條文訂到憲法增修條文，馬上就發生問題。所以當時民進黨提出這樣的要求，執政黨不能接受，理由也就在這裡。

其實這個問題在去年國是會議也討論過，有學者說如果我們採取內閣制，總統是虛位，就不需辦理總統直選，透過間接選舉也沒什麼不好；又有人說台灣老百姓四十年來已經習慣了這種選舉文化，他連鄉、鎮長、里長都可以選，為什麼不能選自己的總統？這些都有道理，所以我們在下一個階段，對於總統的選舉問題必須做詳盡規劃，並進行廣泛、誠懇的朝野協商。所謂「朝野」不光指國民黨和民進黨，還包括其他政黨及學術界、文化界……各方面，看看大家對這些問題到底有什麼想法。

採內閣制就不須總統民選

憑良心講，一般人對於什麼是「總統制」，什麼是「內閣制」大多搞不清楚。到底一般民眾是贊成「總統制」、「內閣制」，還是現在的「五權憲法制」？根據聯合報四月份做的民意調查，三種制度贊成者差不多，都是百分之二十幾；而贊成總統直接民選者，大約是五成到六成。這當中就產生了矛盾：如果總統直接民選，是不是還能採取總統制以外的制度呢？假如一個人能獲得一半以上選民的支持，當選總統，而後你要他做一位虛位元首，他願不願意？當然這種例子在國外倒也不是完全沒有，奧地利便是一例。

奧地利現任總統華德翰，曾擔任聯合國秘書長，是屬於元老級的政治家，他已經有一段非常輝煌的政治經歷，年紀大時回國競選總統，選上以後就垂衣拱手，希望天下大治。他本身並不介入行政，除非碰上了攸關國家前途的大事，例如，奧地利一向是中立國家，要不要加入歐洲共同市場？這個問題很嚴重，因為一旦加入共同市場，中立性就消失了。遇到這種問題，總統就會出來講話。他擁有緊急權等等權力，但他並不是扮演一個天天都在處理政務的政治領袖。因此，奧地利特殊的歷史背景與政治文化，使總統直選與內閣制併行不悖，但多數採取內閣制的國家，總統都採間接選舉，有的甚至元首還是國王或女王。

究竟要採取「總統制」、「內閣制」或「五權制」？這個問題在今年年底第二屆國代選出前，勢必要進行非常廣泛的朝野協商，才能獲得結論。

除此之外，還有地方自治的問題。省長民選、中央與地方間的層級要不要減少？要不要把省廢除，讓中央直接督導各縣市，以提高行政效率？鄉鎮長要繼續由人民投票選出，還是由縣長派任？這些問題眾說紛紜，將來只有透過協商和選舉來解決。

我們憲政改革的規劃——「一機關兩階段」，目前結束了第一階段的修憲，通過了十個過渡性質的條文，透過這些條文我們可以辦理第二屆國民大會的選舉，產生第二屆的國會，使憲政運作不至中斷。第二屆國代進行修憲時，可對於憲法做幅度較大的修正，關於上述中央政府體制問題、總統民選問題、地方自治問題做個總的檢討。檢討完之後，訂出新的「中華民國憲法增修條文」，希望能在明年六月間完成憲政改革。

承平國家不需制憲

至於「修憲」與「制憲」究竟有什麼不同？簡單的說，所謂「修憲」就是依據憲法所規定的程序，由憲法規定的修憲者來進行憲法修改。憲法規定：可由國民大會修憲或由立法院提修憲案、國民大會複決。如果不照以上途徑，比方說召開制憲委員會，通過一個新的憲法草案，交由公民複決。這種體制外的、不依憲法規定的方式，就是「制憲」。

一個已有憲法的承平國家，不需要制憲，也找不到制定新憲的先例。因為憲法是政府的組織法，人民權利的保障書，具有非常崇高的地位，不應該經常變動，尤其是全盤更動，否則會影響法律秩序的安定。

憲法制定之後如果要變動怎麼辦？社會情況改變，憲法也不能一成不變，只能透過以下幾個途徑。第一、建立憲政慣例。憲法沒有規定的事情，比方說，行政院長什麼時候要辭職？在我國，每次新任總統就任時，內閣就會總辭。這種憲法上沒有規定，但已行之有年的行為模式，大家就這樣照著做的，就是憲政慣例。

第二種方式是釋憲。憲法上規定不清楚的或有爭議的規定，可以請大法官會議解釋。譬如說關於第一屆資深中央民意代表，大法官在去年六月，做成了釋字第二百六十一號的解釋，說他們只能做到民國八十年的十二月卅一日。

透過大法官會議的解釋，可以加強、補充憲法上沒有規定的事情。釋憲的功能非常重要。試想，美國憲法是在四輪馬車的時代制訂的（一七八九年），那時候美國只有二、三百萬人，十三個州；二百零二年之後的今天，美國已經有五十個州加上哥倫比亞特區（華盛頓市），人口更擴張到二億五千萬人。差別這麼大，可是美國從來沒有人說要制憲，頂多是釋憲和修憲。

美國最高法院經常在進行憲法的解釋，很多重要原則都是因此確定，甚至在立法機關還沒有立法的時候，最高法院都可以透過對憲法的解釋，使人民權益獲得更多保障。譬如說在一九六○年代美國黑人的民權運動還沒有完成一連串立法的時候，最高法院在一九五○年代就曾做過黑白必須平等的判決，這對美國憲政發展有非常重要的影響。

二年前，唯一的一位美國女性聯邦最高法院法官奧康娜（Sandra O'Counor）應邀到台北來訪問，在中央圖書館國際會議廳演講時，她曾說：「我們只有九位法官，手上沒有槍、沒有砲，也沒有任何民意基礎，但是我們做出來的判決，全美國人都要聽。憑的是什麼？就是憑三權分立、司法獨立。」由此可知，大法官發揮的釋憲功能非常重要。

制憲成本太高，代價太大

因此，一方面建立憲政慣例，如果還不足以解決問題，那麼透過憲法解釋；憲法解釋還不夠的話，就只有修憲了。所以修憲可以說是整個憲法變動中的最後一條路。

這整個程序都不包括制憲，因為制憲是把舊的憲法先毀棄，再制訂新的憲法。因此，它的權力來源是憲法以外的，而體制外的力量一旦發動，就沒有辦法停止，而舊的秩序就處於一種崩解前狀態，政府也成為看守性質，這個時候就會產生許多問題。所以，世界各國制憲的時機都很特別：法國在二次世界大戰時被德國佔領，戴高樂在倫敦成立了一個流亡政府，戰後的法國必須要重新制憲，因為國家曾淪亡過，舊有的憲政秩序已經崩解了。

德國在一九四五年制訂基本法的時候，實際上是在四強佔領的狀態下，本身已經沒有主權了。菲律賓則是在一九八六年人民革命之後才制訂新的憲法。韓國從「第一共和」到「第六共和」，共有四、五次制訂新憲法，大都是軍人發動政變的結果。

因此制憲往往都出現在一個國家發生重大變故的時候，包括內亂、戰爭、政變……等，舊的秩序被破壞了，才透過制憲來建立新秩序。從來沒有國家在承平時制憲，因為制憲必先毀憲，而沒有一個國家的憲法賦予人民體制內毀憲的權力，因此制憲成本非常高。

試想，如果把憲法一百七十五條全部廢止、歸零，重新開始一條一條制訂，所有的問題會一次出現、要一次解決？這麼一來就很難凝聚共識，尤其在台灣這樣一個多元化社會，在舊的秩序因毀憲而崩解，新的憲法共識又不能凝聚的情況下，我們很擔心這樣會出現混亂甚至無政府狀態。

主張制憲原因何在？

那麼為什麼這些人要主張制憲呢？其中有一部分，可能也是持這種主張的大部分人，他們是主張「台灣獨立」。我最近看到一些主張制憲的人提出三項要求，第一，要台灣主權獨立；第二，要制憲；第三，要落實環境權、社會權等社會改造。其實我倒覺得他們的要求，除了台灣獨立以外，透過修憲就能解決，不需要制憲。

為什麼呢？第一，主權獨立，我們中華民國的主權一直是獨立的，從一九一一年建國至今，我們有那一天被外國統治？台灣也沒有被中共侵犯、統治，主權本來就是獨立的。他們所謂的主權獨立，意思是要放棄對大陸的主權，然後進行「自割」，也就是要與大陸分離。目前照我們的憲法做不到這一點，因為我們的憲法是全中國的憲法，雖然現在的統治權只能及於台、澎、金、馬，但這並不妨礙我們的憲法在法理上涵蓋整個中國。

另外，關於環境權或者社會權，這些都可以透過修改憲法第二章「人民之權利義務」來達成，根本不必透過制憲。道理很簡單，制憲的社會成本太高，因為所有條文都要動，會被迫對每一個條文都去檢討妥協，都得取得共識，困難程度可以想見。尤其是如果透過制憲搞台灣獨立，會在台灣海峽造成相當的緊張情勢，也可能在往後使我們的國際人格發生中斷的問題。今天和我們有邦交的國家雖然不多，畢竟還是有廿八個，要是突然冒出一個「台灣共和國」，立刻就會發生國際人格中斷的問題，嚴重影響對外關係。

所以，我們覺得在今天這種情況下，修憲所費的成本遠比制憲低，而且制憲事實上並沒有迫切的需要，在可行性上，也有很大的問題，事實上，修憲發生的問題制憲也一定會發生。因此，朝野應該冷靜下來，大家積極的參與修憲，先從參加年底的二屆國大選舉。大家想想，這還是政府遷台四十多年來，第一次辦理國民大會的全面改選，會從台灣地區選出三百多位國大代表進行憲法的修改，我們可以充分的落實主權在民。

體制內公民復決

如果換一個角度看，這也等於體制內的一次公民復決。既然有這樣一個捷徑，為什麼不採取，還要走別的路線？制憲要付出高昂的社會、政治成本，不但引起社會不安、海峽兩岸關係緊張，甚至國際人格中斷等問題；只要想想看，新憲法制訂後，必須成立新政府，要開始辦選舉——選舉總統、議員、各級政府首長，社會就會長期處於不安的狀態。

我們有沒有必要付這麼高的代價呢？難道台灣真的到了民不聊生的革命前夕嗎？當然沒有。事實上，我個人覺得，從五年前經國先生推動政治革新以來，我們在民國七十六年七月解除戒嚴，七十七年元月開放報禁，七十八年元月開放黨禁，然後開始推動資深中央民意代表退職，去年六月大法官解釋資深中央民意代表要在今年底退職，接著我們在今年五月終止動員戡亂時期、廢止臨時條款，並且從今年年底到明年年底之間，全面改選中央民意代表，政治改革的步伐不慢呀！

在五年之間，我們達到了用烏托邦的方法所無法達到的目標。所以我個人覺得，我們應該更冷靜的想想，到底我們要追求的是什麼？我們追求的是跟中國大陸永久分離呢？還是追求台灣民主化？如果我們把目標鎖定在台灣民主化，這個目標透過修憲就可以達到——當然，只有一件事是修憲做不到的，就是宣佈台灣獨立，因為那是違憲的做法。

今天我們第一階段的憲改已完成了一個過渡期的安排，下一個階段就要進行大幅度的憲法增修，使得我們的憲法更能總結我們行憲的經驗，更能反映台海地區的政治現實，然後再來前瞻我們國家的未來。我想，這樣可能是一個成本較低、效率較高、而且可以真正落實民主法治的做法。

〔圖片說明〕

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（張良綱攝）