去年十二月中旬,立法院通過「七十一年度所得稅稅率條例」,將免稅額和寬減額各提高二千及三千元。這是立法部門和行政部門經過多次討論、協商,並經黨政協調的結果。由於財經首長曾經表示過要大幅修訂所得稅率,使它更為公平合理,結果調整幅度並不大,因此頗令一般薪水階級失望。此外,每年的所得稅稅率條例修訂時,爭論都非常激烈,顯示我們所得稅率的修訂,似有缺乏整體規畫之嫌。對於這些令眾多薪水階級和社會輿論交相批評的問題,立法院已責成行政部門在今年十月底以前提出具體改革方案。到底我國所得稅的問題在那堙H要怎樣改革,才能臻於公平合理?本文將試作一番探討。
所得稅是稅基最廣的一種直接稅,凡有所得的人,都有繳稅的義務。由於它就所得來源實施差別課稅,重課財產所得,輕課勞動所得;又採累進稅率,重課高所得者,輕課低所得者,具有平均社會財富的作用,所以被認為是一種良稅。
然而,目前我國實施的所得稅制,是否充分發揮它的基本精神?似不無可議之處。由於稅制的訂定、稅捐的稽徵,都不夠嚴謹,免稅的免稅,逃漏稅的逃漏稅,對一些高所得者和某些行業所得者課不到稅,不免造成對薪資所得者的不公平。
六十八年申報綜合所得稅各類所得比例。(李影)
全國所得稅只由三分之一的人負擔
新任財政部長徐立德在立法院接受有關所得稅問題的質詢時,曾提出兩項資料,顯現出這種稅基應該是最廣的所得稅,在目前卻只有三分之一戶繳納:
1.六十四年至六十八年,每年納稅的應有四百九十七萬戶,實際上只有二百四十四萬戶申報,其中僅有一百四十八萬戶納稅。實際申報的佔潛在應納稅的49.13%,納稅的又佔申報的60.73%,(因為有的申報者,所得淨額未到納稅標準)顯示全國有三分之二戶未納所得稅。
2.我國申報總所得額佔個人總所得額的37.6%,而美國一九七七年的比率則為73.6% ,可見我國國民所得有三分之二不用報稅或逃漏掉了。
財政部賦稅署長薛家椽說:今年可能調整稅率級距。(李影)
以中下階層的薪水階層為主要課徵對象
全國實際申報的只佔潛在應納稅的49%左右。其他逃稅的逃稅,免稅的免稅,本文後面將討論到這些逃稅是否能防阻?這些免稅是否合理?先就申報所得來分析。
民國六十八年,申報所得額中,薪資所得佔80%以上。而在各課稅級距申報件數中,適用第二級距以下,也就是年收入在九萬元以下者,佔申報件數的79%,所以有人批評,我國所得稅主要以中下收入的薪資所得者為主要課徵對象,違背所得稅的基本精神,不能公平合理的按照所得多寡量能課稅。
薪資所得因為就來源扣繳,資料容易掌握,不易逃漏,所以比率偏高。反之,營利所得人數少,所得高,應是累進課徵對象,但不易查核,常有逃稅情事。行政院主計處公佈六十八年營利所得佔國民所得的20%,金額達一、七八○億;然財稅資料中心統計營利所得,僅佔申報總所得的5%,金額一五○億,尚不及應申報金額的十分之一,可見逃漏情況的嚴重。
近年來,薪資所得申報的比率有逐漸上升的趨勢。例如六十七年佔總申報額76%,六十八年升至80%。(請看附表一)
先進工業國家,受雇的人數較多(農業社會多自行耕作,毋須受雇於人),在國民的所得稅結構中,薪資所得佔申報所得的比率也較大,例如1975年美國的薪資所得的申報,佔個人所得78%;1977年新加坡的薪資所得申報,也佔個人所得的74%。由此可見,薪資所得申報所佔的比重大,並不是我國特有的現象。但因為我國所得稅寬減額、免稅額訂得太低,稅率級距又未按物價變動而調整,一毛錢也逃不掉的薪水階級,難免要發不平之鳴。很多人也許會問:為什麼容許那麼多人免稅,還有那麼多人逃稅,而獨對薪資所得者斤斤計較呢?這也是每年制訂所得稅率條例時,為了免稅額、寬減額、與稅率級距爭論不已的主要原因。
以一個納稅涓滴不漏的薪水階級來說,目前的扶養親屬寬減額,與實際情況有出入。例如今年三月以前申報適用的七十年度納稅義務人扶養親屬寬減額,每人全年才新台幣一萬九千元,平均每月一千五百八十多元。按照目前的生活水準,這個數目如何能維持一個人的基本生活?更何況被扶養者,不是年邁、經常要花費醫療費用的老人;就是年幼、需要奶粉費或教養費用的小孩。七十一年度的寬減額雖然提高了三千元,幅度仍嫌太小,何況還得等到明年三月申報所得稅時才適用,一年多的時間,難保物價不會有某種程度的波動。
經濟日報採訪組主任葉耿漢說:根本問題在於稅基嚴重侵蝕。(李影)
應大幅提高寬減額和免稅額
根據資料顯示,美國扶養親屬寬減額為一千美元,為我國的二倍左右。日本二十九萬日幣(折合新台幣為四萬七千元左右),是我國的二倍多。相較之下,我國寬減額實屬偏低。所以雖然財經官員表示,寬減額不一定要能反映基本生活標準,其理由是:所得扣除寬減額和免稅額後的剩餘,並不需全部繳稅,但仍難令人心服。
至於免稅額,七十年度為二萬六千元,比寬減額高很多,但與其他國家比較,仍嫌偏低。七十一年提高為二萬八千元,據專家表示,這種調整幅度也不能反映物價上漲的幅度。
其次,世界各國的免稅、寬減額大多是一樣的,如美國同為一千美元,英國同為九八五英磅,日本同為二十九萬日幣,這是比較合理的辦法。而我國扶養父母的寬減額竟比本人的免稅額還低,有人批評這有違我國傳統的孝道精神。
免稅額與寬減額應能反映最低生活水準,並考慮物價因素而作因應調整。但它若調整幅度太大,則對有錢人較有利,例如適用60%邊際稅率的富人,當免稅或寬減額提高一千元後,可省掉稅負六○○元;而適用邊際稅率6%的中下階層,只能省掉六○元,有違量能課稅的原則。另一方面,國家如果提高免稅額與寬減額,直接稅的收入勢必減少;而在整個國家的租稅結構中,間接稅的比重也會相對的顯高。間接稅多屬消費稅,不但常有重複課稅現象,也往往可以轉嫁,對富有的人會更課不到稅,因此它並非良稅,比率不宜提高。由此可見,調整免稅額與寬減額,應考慮的因素實在很多,包括:租稅結構、政府財政支出和物價等等,不能只顧某一方面,這也是政府不能大幅調整的原因。但從另一角度來看,財政部近年來每年只象徵性的提高幾千元,並且都經一番爭論,似乎沒有一定的標準,顯得不夠科學,不如延集專家學者,訂出一套合理的辦法來。
可以和寬減額、免稅額相互運用的,還有稅率級距。
表二:現行稅率。(李影)
通貨膨脹無形加重稅負
近年來隨著國內經濟的快速發展,無法避免的會產生通貨膨脹的副作用,大家的薪水隨著物價水準而年年調高,但調高的幅度卻不一定跟得上物價上漲的幅度。而所得稅制採取的是累進稅率,即一個人的所得愈多,適用的稅率也就分段加重。而這裏所稱的「所得」,是指貨幣所得,並非實質所得,致使上述的「薪水增加」現象,經常將一個人所適用的稅率,愈抬愈高,儘管他的實質購買力並未隨著薪水的調整而增加多少,稅負卻加重了。
我國所得稅級距自民國六十七年開始,已經五年未予調整。而自六十八年以後,國內物價持續上升,尤以六十九年上升幅度最大,因此六十九年平均每人實質所得增加率為2.4%,平均每人名目所得增加率卻為20%,而綜合所得稅收增加41.3%,遠超過每人實質所得增加率,對納稅人來說,委實不太公平。
許多財經專家指出,調整寬減、免稅額和稅率級距,除應考慮消費物價指數,也應顧及實質所得增加的情形。例如十年前年收入二十萬的屬高所得者,適用較高稅率;十年後所得普遍提高,年收入二十萬已屬中低所得,就不應適用高稅率。
財稅當局也瞭解現行所得稅級距未盡公平、合理,早在去年初就曾公開表示將做合理的調整。但後來因顧慮財政收支問題,只能將寬減額和免稅額略作提高。
調整稅率級距影響政府稅收頗大,必須有周詳的考慮。財政部賦稅署新任署長薛家椽表示,政府在今年十月以前提出的改革方案中,將會包括稅率級距的調整。現行稅率請看下表:
表二:現行稅率。(李影)
薪資特別扣除額太低
前面提過,薪資所得不易逃漏,何況它又是勞務所得,較之財產所得及機會所得,所要支付的代價與辛勤程度更大。因此,經濟學家均極力主張對勤勞所得輕課其稅。各國對薪資所得也都設有特別的優惠待遇,例如德國和日本的薪資所得可以用分離課稅法,也就是不必與其他所得合併累進課徵各人所得稅,而可適用較低稅率。此外,英國薪資扣除額折合新台幣為每人十一萬五千元,法國最低八萬元,日本則最高可扣除40%。
我國薪資特別扣除率為20%,但最多不能超過二萬一千元。由於上限訂得太低,加上我國所得稅法規定綜合所得稅共分九類,其中除了薪資所得以外,其餘各類所得均可先扣除成本與費用,然後再就淨所得額加以課稅。唯獨薪資所得無法扣除成本與費用,對勤勞所得者未予特別優待,這一點不太合情理,有待積極研討改進。
從免稅額、寬減額和稅率級距,以及薪資特別扣除額,在在可以發現薪水階級納稅負擔顯重,如果再與其他三分之二的免稅、逃稅者比較,就更可見其不公平。
根本問題在於稅基侵蝕嚴重
免稅、逃稅造成嚴重的稅基侵蝕,例如六十七年綜合所得稅僅佔個人所得的13%,與先進國家40%差距甚大。這其中除了少數未達起徵點以外,大部分是合法的免稅,與非法的逃漏。如果稅基維護完整,稅負由更多的人共同負擔,則對薪資所得者減輕負擔就較為容易。大家不禁要問:這些免稅是否合理?這些逃稅可否防阻?
就免稅來說,現行所得稅法所規定的免稅所得有二十三種之多,這些免稅是合法的,但是否都合於情理呢?
以國中、國小教師薪水免稅來說,原來所得稅法製定時,因顧及小學及幼稚園教師工作辛苦,待遇較差,又對國家教育事業有貢獻,所以採取免稅優待。後來教師薪水逐年提高,財政部想刪去這個免稅規定,結果不但未刪成,反而在民意代表和其他相關團體的壓力下,同是從事國民教育的國中教師也能免稅了。
事實上目前國中、國小教師待遇不但不低,年資久的,月薪比公務員或其他行業職員為高,卻能享受免稅優待,不但違反所得稅量能課稅的原則,而且同是教師,待遇相同的高中老師卻不能免稅,更顯其矛盾。
其次,就退休金而言,目前勞工和公教人員退休金全予免稅。而其他民營企業退休金只有一半免稅。也是依職業不同而予不同待遇,又是稅制不公平的一例。財政部曾經想規定,無論何種職業,退休金一百萬元以上的都要繳稅。這是比較合理的辦法,不但照顧到所得較低者,也使稅制更形公平。但結果這個改革方案還是遭到反對而未能實行。
另外,多屬「兼職」所得的稿費、演講費也予免稅,財稅專家以為沒有必要,也相對顯得「專業」薪資所得者的負擔較重,實應改革。
對財產所得的優惠,財經專家以為違反所得稅課徵的精神。例如證券交易所得免稅、股利免稅等。政府為了鼓勵投資,對某種行業特別給予優惠在所難免,但若要健全稅制,應儘量採用其他方法鼓勵。
對財產所得不合理的優惠
對稅務頗有研究的經濟日報採訪組主任葉耿漢指出,尤其「利息所得在三十六萬元以下免稅」的規定,損失稅收最大,一年可達二十多億元,比較之下似乎太寬。一個年有三十六萬元利息收入者,想必有二百多萬存在銀行,未曾花費勞力,平均月入三萬元,竟可以免稅;而一個月入五千元的勞工卻要繳稅,豈不是不太公平?他主張,短期存款可以不必免稅,長期存款(二年以上)在一個數額內(例如三百萬以下)才可免稅,或許會比較合理一點。
政府刪除不合理的免稅,必會遭受很多阻力。新任財政部長徐立德,卻持較樂觀的看法。他在一次接受報社記者訪問時說:「對於財稅上的各種改革,今後我們將採取開放態度,讓社會大眾充分瞭解為什麼要採取這些措施。我們要把各種問題公開討論,每個人都可為維護他自己的利益,站在自己的立場發表意見。但我深信,若能把整體的利弊得失分析清楚,民眾必會捐棄個人的小利,而願維護國家的大利。這是我們今後要努力以赴的方向。」
稅基侵蝕的另一大原因:逃稅。不可諱言,逃稅在薪資所得以外普遍存在。例如有些老闆家裏的生活費全在公司裏報帳,這些費用成為公司營業成本,申報所得稅時得予扣除。又如建築公司先以股東名義購買土地,至房屋建築完成待出售時,倘遇房價下跌,就改以公司名義高價購入,以充作成本支出,減少營利事業所得稅的繳納;如遇漲價,則以原購之私人名義直接過戶與買者,僅繳增值稅即可,而規避所得稅。
醫生、律師,更是人盡皆知最易逃稅、最常逃稅的自由業。一位立法委員曾公然指出,他有位醫生哥哥過去在公立醫院駐診時,每月所得為五萬元,年終均據實申報,所繳稅款數目頗大;但自己開業後,申報所得每月平均只有一萬元左右,幾乎不必繳稅。
據政大財稅研究所教授朱澤民分析,在六十八年綜合所得稅的申報案件中,有11%的醫生與19%的建築師,在扣除成本與其他業務支出和免稅、寬減額後,其淨所得竟在零以下。更有23%的律師、33%的會計師、31%的合夥人、65%的獨資本主也在零以下。這些行業的從事者,按理說都是中高所得者,他們的淨所得為零的比率竟如此之大,實難免令人懷疑。
財政部長徐立德也曾在立法院表示:依據前年所得稅申報資料,全國適用最高級距(即綜合所得額在三百萬元以上)者,僅五百十八戶,顯然與實情不符,亦可見高所得者逃稅相當嚴重。
所得稅的基本精神是對高所得者多課稅,對低所得者少課稅。現在高所得者逃稅現象非常普遍,亟應加以防阻。
財政部是否已盡力防阻逃稅?
就逃稅而言,世界各國都難免有逃稅問題,但為何我國申報總所得額只佔個人總所得額的37.6%,而美國可高達73.6%呢?這除了免稅範圍太大以外,逃稅現象想來是比較嚴重。
我國因支票使用不普遍、公司會計制度不夠健全等因素,防阻逃稅比較困難。近十年來,財政部成立一稽核組專門稽查大戶逃稅,每年對一種或二種行業加強稽徵。例如有一年對照相器材行加強稽查,先到國內有名的軟片供應商柯達公司,查底片的供應情形。由於一般照相器材行都需向柯達進貨,根據柯達公司的出貨資料,即可估出各家照相器材行的進貨與營業情形,結果發現一般照相器材行的逃稅現象很嚴重。
對於執行業務的醫生、律師等,更是財政部稽查逃稅的重點。前幾年中山北路一位很有名的婦產科醫生,每天固定到附近銀行存款,數目遠比所申報的多得多。財政部即依據他的存款資料稽查,要他補稅,他不服,提出行政訴訟。後來行政法院以財政部證據不足,無法證明這些存款確是醫療營業所得,判財政部敗訴。財政部仍繼續積極蒐集資料,準備再上訴。
目前財政部稽查逃稅,主要利用銀行存款法。但有些人又擔心這種做法會影響銀行存款來源,有錢人改把鈔票存在自家的保險箱,或買鑽石、金飾等,而不存入銀行,因而不支持財政部的構想。其實衡諸世界先進國家,也多半是以這種方法稽查逃稅。如果社會上的高所得者,比如:商人、醫師、律師、會計師、影歌星等,都不誠實記帳與納稅,而把逃漏稅的錢大大方方地存在銀行裡,卻不許財稅單位對銀行存款往來進行查核,將逃稅之徒繩之以法,豈不是更難令中下收入的納稅人心服?
財政部也經由財產資料追查逃漏稅情事,就是將納稅人今年的財產,例如房屋、汽車等,減去去年已有的財產,就可估算出納稅義務人的今年所得,然後據此課徵所得稅。
財政部資料中心稽核組於民國五十八年成立,經過多年努力,對逃稅者已產生一些嚇阻作用。至七十年二月底止,共計對所得稅案件查核六、三一○件,其中補稅三、八四三件,補稅三十八億元,罰款三十九億元。
有人批評財政部查稅過於擾民,也有人批評財政部查稅不力。如果財政部能建立更完整的納稅者資料,利用電腦等科學方法輔助查稅,並致力提高稽查人員的素質,使逃稅減至最低,亦能減少擾民的嫌疑。
另一方面,正如賦稅署長薛家椽所說,防阻逃稅是稅務機關的責任,但也應給予稅務機關有效的稽徵工具和稽徵權力。他補充說:「當然,我們也要有辦法防止稅務人員濫用這些工具和權力。」
從以上所述情況,我們可以知道,我國所得稅的課徵確實有所偏差。由於它是一種資料稅,有資料就容易課稅,沒有資料就課不到稅。薪資所得資料容易蒐集,所以負擔最重,而許多路邊攤販月入數萬元,也不用課稅。要改善偏差,就必須建立非薪資所得者的資料,例如我們如果規定一般合理的支出可以依據發票退稅,大家就會記得向賣方要求開發票,自不必以發票對獎作獎勵,而店家也就不容易逃稅。又如租賃支出如可以當做成本扣除,每個房客都會向房東要收據去申報這項支出,則房東的房租收入,就不易逃漏所得稅。這些非薪資所得資料的取得,牽涉的問頭很廣,有待財政部努力研討改進。
對今年所得稅改革寄予厚望
所得稅法自實施新制以來,已經有二十多年,其間歷經多次修正,可見政府確實有心使這一稅法日趨公平、完善。
七十年開始,所得稅已超越以往居首位的關稅,躍居為我國第一大稅。每年稅收總額達六五○億元以上,對我國財政收支具有舉足輕重的地位。同時,它也是稅基最廣的一種稅,與每一個有所得的國民密切相關。
所得稅率條例之所以每年都要討論修訂,是政府顧及物價指數變動、通貨膨脹等因素,欲將稅制因應實際情況做一調整,以保障納稅人的權益。但同時也因物價上漲,政府在積極建設發展的過程中,財政支出跟著增加;建設經費主要來自稅收,所以在免稅範圍偏大、逃漏稅比率偏高的情況下,對於免稅額、寬減額的數目,因此不能大幅提高。
針對目前所得稅的問題,財政部已積極準備改革,包括邀請專家學者參加賦稅問題座談會(已經舉辦過兩次,以後大約每兩個月舉行一次),提供意見做為改革的參考。財政部長徐立德也在部內舉行的賦稅會報中表示,今後的賦稅改革,決循兩個途徑來努力,一是租稅體系(制度)的改革,一是稅務行政的改革。相信今年十月底以前的所得稅修正案,財政部不會讓我們失望!