財政自主地方創稅出奇招

4月30日，包括台北市長郝龍斌、台北縣長周錫瑋、嘉義市長黃敏惠在內，全台22縣市的正副首長或財政局處長齊聚立法院。如此大陣仗，目光全盯著刻正於立法院財政委員會初審的「財政收支劃分法」（財劃法）修正草案。

會中地方政府一致叫窮，力爭擴大地方政府的稅源；中央政府這邊也同樣拮据，表示若擴大統籌分配稅款，將使中央財政短差擴大、負債上升。就連地方政府之間，都會型與非都會型縣市的看法也不一致，整場會議幾乎毫無共識。

桃園縣八德市的介壽路、忠勇街一帶，經市地重劃後行情看漲，吸引建商推出豪宅大樓。

財政大戰硝煙濃

另一個場景，是新內閣上任後第3天即推出「加強地方建設擴大內需方案」，預計投入1,144億，按人口多寡分配給各地方政府進行各項建設，以抒解地方財政壓力並刺激景氣。但此舉隨即遭到以高雄市長陳菊為首的民進黨執政縣市批評，認為中央施政長期重北輕南，造成人口北移，如今又以人口多寡來分配，對南部縣市形成雙重不公平。

惟此言一出，以桃園縣長朱立倫為首的國民黨執政縣市立刻反批過去8年中央分配獨厚自家人，現在綠營縣市是「得了便宜還賣乖」。不同陣營的地方政府隔空交火，看似單純挹注地方建設經費的美意，再次引向財政體制的長年爭議，實在始料未及。

這些定期上演的中央與地方、縣市與縣市間的財政角力，儘管涉及中央地方權限、稅制設計乃至城鄉差距等等複雜的議題，但都同樣反映出地方財政長期困窘的嚴酷現實。

地方政府有多窮？攤開統計數字，只有貴為首都的台北市自有財源比率超過100％（表示財源自足而有餘），其餘縣市皆不足以應付自身開支，比率低於50％的比比皆是，台東、花蓮、澎湖等縣甚至不到4成，等於是「收4元，花10元」，一切仰賴中央補助。（見表）

而在原本開支之外，近年來又逐漸增加了社福支出的負擔，使得各縣市普遍債臺高築；扣除北高兩個直轄市，平均的債務餘額占歲出比率，已逼近法定上限的45％（即歲出規模若為100元，債務不能超過45元）。

市地重劃不僅能使地方政府取得寶貴的公共用地，更會帶動地價上漲而增加地價稅、土增稅等公庫收入。圖為台中市七期重劃區內豪宅外觀。

不敢加稅誰之過？

財政拮据，地方政府預算扣除了償還債務、人事與經常性費用後，即所剩無幾，嚴重的縣市或鄉鎮甚至連公務員的薪水也無法準時支付；2000年時屏東內埔鄉曾因積欠工程款而成為第一個遭查封公庫的地方政府，2008年台南市政府年終獎金需分2次發放等等，如果換成民間企業，恐怕早就跳票倒閉了。

怎麼辦？面對財政困窘，各地方政府除了勒緊腰帶，從預算把關、人員差勤費用、辦公室耗材等方面撙節開支之外，在既有的稅賦制度下，地方政府是否有增加稅收的空間呢？答案恐怕是：阿婆生子──有得拚！

據長期關心台灣稅制的公平稅制改革聯盟表示，台灣向來重視經濟發展，政黨政治上普遍只有減稅、提供租稅優惠的呼聲，對於可能影響經濟發展或引發民怨的加稅政策絕口不提，使得台灣的國民平均租稅負擔率（即稅收佔GDP的比率）僅13.7％，是工業化國家中最低的。

整體稅賦只減不加，再加上中央集權又集錢的稅制設計，使得地方政府縱然有心自立自強、少向中央伸手，卻礙於制度設計而動彈不得。

第一犧牲打──「鎮長稅」

1995年，標舉社會公義、自詡「反骨」的台北縣汐止鎮長廖學廣，眼看汐止境內到處大興土木，建商有暴利可圖，中央也有營業稅、營利事業所得稅入帳，唯有鎮民卻得忍受噪音、灰塵以及重型機具和水泥車的往來轟炸，因此欲向境內推案建商徵收「鎮長稅」，以修復開發過程中破壞的公共設施與環境。沒想到因為於法無據，竟被以「貪污治罪條例」起訴，至今纏訟10年仍未定讞。

其後又有台北縣、宜蘭縣、南投縣多處鄉鎮跟進，雖然都未能闖關成功，但「開徵地方稅」的怒吼已無法壓制，終於在2002年「地方稅法通則」通過實施，授予地方政府「創稅」的權限。

財政自主，美夢成真？

從2002年至今，已開徵的地方稅多半針對建築開發或土石採挖時對道路、環境的破壞，或是營建剩餘砂石、廢土處理課稅，與當初廖學廣的「鎮長稅」其實十分類似；例如桃園縣2005到2006年開徵第一期「營建剩餘土石方臨時稅」，每年即可增加約三、四千萬元收入；而苗栗縣2005年開徵的同一稅種，每年收入約五、六百萬元，對於每年自有財源約80億元的苗栗縣來說，算是略有小補。

但即使有了法源依據，當初人人喊窮、個個力爭的地方政府，卻在拿到尚方寶劍後遲遲不敢出手。「地方稅法通則」實施6年來，只有6個縣與4個鄉鎮市公所成功開徵了6、7種新的地方稅，數量少得驚人，理由則五花八門。

如境內有「六輕」等大型石化廠區的雲林縣，曾信誓旦旦要課徵「碳稅」，但據雲林縣財政處長陳錦稷表示，當時由於溝通過程稍嫌倉促，加以台灣無法加入「京都議定書」的簽署，國內相關的減碳計算機制也尚未完備，審案的縣議會認為此案應該先通過中央審核，中央卻要求議會要先行審議，雙方互推責任，終致胎死腹中。

進兩步，退一步？

金門縣、屏東縣霧台鄉、台東縣綠島鄉等觀光勝地，則曾經研議開徵生態景觀維護相關的臨時稅目，也順利通過議會審查。但由於對山、水等天然資源的課稅屬於中央的權責範圍，地方政府能否逾越權限代為課徵尚待釐清，且以外地觀光客為課稅對象，怕會傷害地方觀光，但若對境內觀光業者課稅，又因為已課徵營業稅、房屋稅、所得稅等既有稅目，涉及重複課稅，最後還是在送財政部核定時被打了回票。

在目前開徵的地方稅之中，比較特別的，要算是台中縣的「特殊消費特別稅」。

台中縣地方稅務局企劃科表示，縣政府原打算針對酒店、舞廳、電子遊藝場、高爾夫球場、KTV等特殊娛樂場所，課徵其營業淨額的5％，預估一年可為縣庫增加四千多萬元。但此稅由於課稅對象特殊，含有濃厚的「寓禁於徵」的懲罰、價值評斷意味，縣議會審議時認為高爾夫球與KTV兩項乃健康正面的體育休閒活動，不應納入而遭刪除，其餘仍予通過，有驚無險地成為全國唯一的「特殊消費」地方稅，預計一年可收入一千多萬元。

苦主喊冤

然而，即便能通過與當地商家緊密共生的縣市議會，與嚴密設限、不准地方「侵權」的財政部這兩大關卡，許多地方稅開徵之後，依然可能陷入重重爭議而動彈不得。

如北縣土城市於2005到2007年開徵第一期「建築工地臨時稅」，兩年下來共徵得四千多萬元，淡水、鶯歌、五股等鄉鎮也陸續跟進開徵，但卻遭到台北縣建商公會的抗議。

建商公會總幹事楊添貴表示，建商已經依法修復建設過程所損壞的道路與管線設施，地方政府怎麼可以任意加碼、再剝一層皮？同時增稅將使成本上升，最後價格還是得轉嫁到消費者身上，形同「打壓」房地產業。但已開徵的鄉鎮市依然堅持「依法行政」，雙方未來如何互動？引人注目。

高雄縣政府2006年開徵的「土石採取特別稅」，命運則更為多舛。

高雄縣財政處長簡振澄表示，此案好不容易通過縣議會與財政部審核，可以針對高雄縣境內的土石採取人，課徵一立方公尺土石30元的稅款，2006年課徵達九千多萬元，2007年也將近三千萬元，數額可觀；然而該筆稅款收入縣庫後卻無法動用，因為該稅一開徵即遭到經濟部水利署的反對。

原來，水利署轄下的河川局在高雄縣境內疏浚河川（多數委由地方公所發包），竟也被高雄縣政府列入課稅對象。水利署認為自己的疏浚行為是執行公務、公益性質，委託發包所得也歸於國庫，怎麼能當成課稅對象？故循行政救濟、行政訴訟管道提起訴願、訴訟。本案目前仍在高等行政法院纏訟不休，堪稱中央地方搶錢搶紅了眼的最荒謬戲碼！

點「石」成金非夢事

地方向中央強徵土石採取稅，弄得對簿公堂、兩敗俱傷實在冤枉；另一種聰明的作法，則是乾脆自己挽起袖子作砂石生意，點「石」成金，其中又以宜蘭縣與花蓮縣堪稱代表。

宜蘭縣是全國最早辦理砂石「公共造產」（即由政府經營收益事業）的地方政府，自1999年開辦至今已超過8年。近兩年盈餘從2005年的一億三千多萬元成長到去年的四億一千萬元，是縣府財政的一大支柱，佔其2007年度自有財源的9.76％。

砂石開採在台灣向來糾紛不斷。由於河川地範圍廣袤、人煙稀少，早期政府又多半採「許可制」或「發包制」，對於砂石業者的行為無法有效管理，致使盜採、官商勾結、黑道介入等弊端層出不窮。宜蘭縣採用公共造產方式的原因，除了疏浚河川、增加收入之外，透過政府直接介入、全程管控以杜絕不法，也是重要的因素。

「胡蘿蔔」公權力

在土石資源同樣豐富的花蓮縣，境內河川過去皆發包給民間業者疏浚，所得砂石全數由業者處理，縣府雖然省下了疏浚費、又能得到發包權利金，但比起業者的獲利，畢竟還是小巫見大巫。於是縣政府自2007年10月也開始辦理砂石公共造產，改由工務局編列預算發包疏浚後，再由民政局將疏浚所得的砂石賣出，為縣庫多得一筆價金收入，估計今年可收入3億3,000萬元。

同時由於縣政府標售砂石的價金遠低於一般市價，民間業者洗選、加工後賣出獲利豐厚，一時間境內砂石洗選業者趨之若鶩，縣府正好抓住機會，以此為籌碼，要求境內非法砂石場逐步取得合法工廠登記，否則即予停料。實施不到一年，已成功逼使3家業者做出改善，原本「鞭子」式的開單處罰始終奈何不了業者，沒想到新的「胡蘿蔔」公權力反倒奏效，也算是一種意外收穫。

「殺手級」創收法

如果說土石公共造產只有在土石資源豐厚的偏遠縣市較為可行，那麼真正「殺手級」的創收法「市地重劃」，就是少數都會型縣市的專利了。

台北市的信義計劃區與台中市的七期重劃區，就是其中的經典案例；政府透過區段徵收、統一規劃，不僅使得該地區價值大增，同時也為政府保留了許多公共用地，可供日後建設之用，更可以將其出租長期獲利。

例如全球第一高樓──台北101──便是台北市政府與民間合作的成果，由市府出地、民間出錢，設定地上權興建大樓，光權利金便有206億元的進帳，而土地出租的70年之間，每年還可依公告地價的2％，收取約1億元的租金。

然而，此類案例卻是其他土地較無增值潛力的非都會型縣市所無法仿效的。

以雲林縣來說，即便是最繁華的斗六市，不論重劃前後，土地增值的空間都極為有限，業者也無利可圖；重劃的功能主要只有進行規劃、取得公共用地而已。

土增稅與地價稅

另一個與地價相關、同樣凸顯城鄉差異的，是前幾年吵得沸沸揚揚的「土增稅減半政策」。

前幾年景氣低迷，為了刺激房市交易，行政院宣布2002年起全國土地增值稅減半徵收3年，隨後又再將各級稅率調降20％。原先預想的政策效果，是透過減稅刺激交易後，由於市場活絡，稅收應該不減反增。但事後看來，此效果僅在房地產交易原本就比較熱絡的各大都會區出現，其餘縣市則未蒙其利。

更慘的是，土增稅（80％歸縣市，20％歸中央統籌）向來是地方政府的重要財源，中央「慷地方之慨」的結果是，土增稅減半5年來，雲林縣的稅收總計減少了約41億元，桃園縣也減少約1到2成，每年少徵數十億元。

倒是為了配合這項政策，彌補損失的稅收、同時顧及課稅公平性，內政部地政司推動各縣市政府調高公告現值與地價，目標是從2005年開始，10年內將公告現值調高到不低於市價的9成，為各縣市增加了一些地價稅收入。只是此一政策在財政上的效果，依舊是在市價漲不停的都會區較為顯著，在非都會區，土地市價甚至還有下跌，比例調再高也沒用。

招商引資，錢落誰家？

要拉近城鄉差距，把荒地變高樓或許很難，但把荒地變廠區就不是那麼遙遠了。各地方政府用力頗深的「招商引資」，便是看上廠商進駐後，除了帶動地方的就業與繁榮、間接提昇當地民眾的繳稅能力外，也該對「主人」的荷包有直接貢獻。

問題是，在目前的財政劃分制度下，新廠商進駐所增加的稅收，如營業稅、貨物稅等，大多數都屬於國稅。地方千辛萬苦贏得廠商青睞後，卻只能以象徵性的獎勵名目，透過中央的統籌分配款「討」回來，數額還往往杯水車薪。

例如桃園縣近年來招商引資成效卓著，國內各大企業紛紛進駐設廠，使桃園縣境內的稅收總額逐年成長，從2001年的911億元成長到2006年超過1,974億元，進入全國稅收最多的前3名縣市之列（前兩名為台北、高雄兩大直轄市）。然而這些稅款中，真正落到縣府口袋的竟只有二百多億元，其餘全是上繳中央的國稅，令桃園縣大嘆「為誰辛苦為誰忙」！

在產業發展落後的雲林縣，此問題更加嚴重。雲林縣歷來由於工商業不發達，人口外移嚴重，境內有46％屬於不需繳稅的弱勢農民、老人、幼童與低收入戶，財政困難固不意外。1980年代，雲林正因窮得沒辦法了，才一反宜蘭、桃園等縣反對台塑六輕設廠的態度，由當時的縣長廖泉裕帶頭「歡迎」六輕至雲林麥寮設廠，希望能為地方帶來繁榮。

然而六輕落腳雲林至今12年，平均每年創造四百多億元的稅收，卻僅有約4.7億的土地稅、房屋稅劃歸地方，其餘全數上繳中央。雲林縣以各種方式力爭「稅留雲林」而不可得，不禁抱怨六輕對雲林，實在是「只拉屎、不下蛋」！

期待修法之後

6月4日，「財劃法」修正案終於在中央承諾「把餅做大」──將所得稅的一成加入統籌分配財源，以挹注地方財政──後，初步取得共識。

財政部次長劉燈城表示，修法後，地方政府（扣除北、高兩直轄市與準直轄市台北縣）的平均自有財源比率，將從現在的50％提高為72％，未來地方政府發不出薪水的窘境可望根除。

但對地方來說，即便中央地方的財源劃分問題得到解決，也只算是完成了增收大計的一半。另一半，還是要回到如何克服既有的城鄉差距，真正發展出自己的利基產業，讓境內民眾安居樂業、生活富足。

「鵝養肥了，自然會有更多鵝毛可拔」──這種可操之在己的「錢途」，恐怕才是真正可長可久之道吧。

2007年各縣市政府自有財源比例（自有財源佔歲出比）