「愛心商數」全民升級

講情重義的台灣，歷經去（2009）年88水災募款總動員，再度創造了單一事件募款百億的愛心奇蹟。然而，資訊社會助長了公共討論，「愛心商數」也相應提升；越來越多人想問：如何給才能真的幫上忙？誰來監督捐款的流向？我所託付的愛心是否有被好好運用？以及，大型災難募款造成資源排擠要怎麼看待？

根據行政院主計處2003年所做的社會調查，在沒有重大天災人禍的一般年頭，台灣人每年的「愛心捐款」總額將近新台幣427億元，相當於中央政府每年社會福利預算的2分之1；調查還顯示，45歲以上的成年人傾向捐獻給宗教團體以及政黨（後者不計算在愛心捐款之內），估計愛心大餅中，至少5成流向宗教團體，3成7集中在社福團體，其他如教育、環保、藝術類的團體則爭取剩下的1成。

你是否曾對琳瑯滿目的募款活動感到迷惑？你是否知道自己也能發揮監督善款的效用？

龐大的愛心捐款，反映的是台灣自1980年代以來社會力與經濟力的蓬勃發展。然而，直到2006年「公益勸募條例」頒佈之前，長久以來，僅有一套陳年簡陋的「統一捐募運動辦法」在管理。至於涉及宗教團體財務透明的「宗教團體法草案」（例如規範「功德金」及寺產應受政府監督），也因為各宗教團體強烈反彈，推動多年來遲遲無法完成立法（2009年4月才一讀通過，唯草案中關於宗教建築違法佔用公有土地者得「就地合法」的條文，又引發環保團體抗議）。

另一方面，從捐款人的角度，扮演我國NPO募款平台角色的「中華社會福利聯合勸募協會」曾經做過研究，發現有42%的成年人曾經捐款給公益團體，捐款的前3大理由是：「單純只是為了做善事」、「該公益團體所服務的對象是我認同的」、「已經是一種習慣」。

聯合勸募協會秘書長周文珍解釋，撇開宗教情懷下的「積功德、求福報」心理不論，台灣人的捐款行為其實比較接近「用淚腺帶動愛心」的衝動型捐款，就是「聽聞悲慘事件時趕緊掏錢出來，不太細究募款資訊，也鮮少過問後續發展。」

然而，正因為法令環境不健全，加上捐款者多屬衝動型，當1999年921地震發生後，打著921名號的專案募款金額一下子暴衝到315億元，五花八門的募款單位高達213家（其中4成是各產業公會、宗親會等互惠型組織，3成是媒體、銀行等營利事業），多數徵信不足且沒有執行經驗；此外，引起爭議的現象還包括：慈善團體在災區發放急難慰助金過度輕率、電視台利用募款所得添購SNG車、政府把民間善款拿來支應勞農漁保保費、募款單位挪用百萬捐款購買廣告宣揚自家貢獻等等，這才讓大眾驚覺自己的愛心可能遭到誤用、濫用，從而促使內政部於當年12月底完成「公益勸募條例草案」，民間組織也開始省思專業自律的議題。

創世與人安、華山基金會合辦的「街友尾牙」，桌數從20年前的10桌，演變成如今全台席開1,000桌的局面，見證愛心不虞匱乏。然而，不久前該基金會驚傳主事者大量置產疑雲，導致民眾「順手捐發票」的熱情卻步，也令社福界同行引以為戒。

經過921的教訓，「台灣社會開始將『保障捐款人權益』等同於『保護消費者權益』，」周文珍說。然而法律規範之外，還需「自律」。在國外，由非營利組織策略結盟的監督機制已行之有年，這類機構獨立於政府及任何民間團體之外，透過授權聯盟本部做盟員稽核，協助捐款人做出決策。

舉例而言，美國「智慧捐贈聯盟」就有9位專職人員負責分析全美數百家全國性慈善組織的資料，並對它們的服務效能與資訊透明程度做出評分，定期公布在刊物及網站上。

在台灣，由30個跨領域非營利組織發起的「公益團體自律聯盟」在2005年底正式成立，共同承諾「組織治理、募款誠信、服務效率、財務透明」4大自律原則。

公益團體自律聯盟秘書長張宏林解釋，聯盟是以高於法令規範的責信標準來自我要求，加盟成員的年度財務與工作報表都會百分之百上傳到聯盟網站，提供所有民眾查閱。

有人說，非營利組織彼此的「差異」越大越好，資源不要太過集中，這樣才能提供更多樣而精緻的服務。圖為陽光基金會的傷友在重建中心接受復健治療，以防止因長期制動及增生疤痕而造成關節攣縮與變形。

聯盟對外則呼籲一般大眾，捐錢要像買股票一樣慎選對象，當個聰明的「公益投資家」，才能促進善的循環。

張宏林解釋，「非營利組織是用別人的錢來實現目標理想，當然要戰戰兢兢，比企業更講求『投資報酬率』！」舉例而言，若小市民「投資贊助」的環保團體得以順暢運作，一年可以擋下幾千萬元的不當開發預算，長期則可能保護到瀕臨絕種的動植物，這就是非常明確的效益。

目前，已有100個團體陸續簽署加入聯盟，「意指NPO部門每年有95億元的財務預算自願攤在陽光下接受檢視！」組織類型橫跨社福(63)、文教(21)、醫療(9)、環保動保(4)、藝術(2)與媒體(1)，包括聯合勸募、勵馨基金會、伊甸基金會等發展較久、運作成熟的公益團體都加入了，而最讓聯盟夥伴們感到鼓舞的是，年預算金額高達9億元的「公設法人」公共電視文化事業基金會也在隊伍中。

「不過，確實有些團體一聽到要公布財務報表就不願加入。」張宏林舉例，有些家族經營的封閉式企業型基金會認為，基金會的資金既然是老闆自掏腰包，「為善不欲人知」，沒有必要對外公告。張宏林對此很不以為然：「企業型基金會享有抵稅優惠，乃是建立在基金會屬於『公共財』的前提上，沒有藉口拿『隱私』來迴避責信。」此外，幾家由媒體籌設的基金會雖然有受邀，也僅有蘋果日報社福慈善基金會加入自律行列。（見附篇〈媒體募款停看聽〉）

民間志工趕在第一時間撫慰災民，只為傳達「生命無價，你不孤單」的訊息。

如果我們把關於愛心捐款的爭論以及監督機制的摸索，看做是社會集體學習的過程，則2009年莫拉克風災後的募款總動員，正是檢驗全民「愛心商數」是否提升的大好時機。

長期倡導「捐款權益」概念的周文珍觀察，民眾及企業捐款者在經歷一次次的大型募款動員後，其實是有反省與學習的。「雖然這種轉變在主流媒體較少呈現，但只要到網路社群去搜尋，就可窺見民眾對捐款責信的關切越來越高，反省速度也越來越敏捷。」

舉例而言，莫拉克災後一週就有網友呼籲，「心要保持熱血，但錢可以晚一點捐」，而且要「主動留意後續發展」；也有網友提醒：「捐款前不妨反問募款團體，有沒有提出明確的行動計畫？又有多少專業能力能『承擔』我們的愛心？」

其次，企業的資源動員方式也有了很大突破：相較以往企業只會一股腦地捐錢給政府（部分原因是，營利事業捐給政府可以100%抵稅，捐給公益團體則限制扣抵額不得超過營利所得的10%），「此次則有許多企業更願意動員核心資源並實際參與救災，」周文珍指出。

舉例而言，美商台灣微軟公司災後串聯了企業夥伴華碩電腦，提供350台筆記型電腦及無限網卡給災區的重建團隊，並且釋出人力協助架設「88水災服務聯盟」資訊平台；又如，統一超商7-11除了贈送物資，還把物流管理的know-how傳授給受災嚴重的屏東縣政府。

第三項正面觀察，則是網友善用網路來集結與通報訊息：「救災第一時間，不論是自行架設資訊站，或是在bbs上號召組登山隊前往山區部落救災，都是此次創新的形式，」周文珍說。張宏林則認真建議：「或許公部門應該養20名很厲害的『網路魔人』，這樣不知可以攔截下多少不當或錯置的資源？」

當然，資訊過於發達與「相對混亂」，也會加深人心不安，例如此次台東某神父落難訊息就在網路上百轉千折地「緊急求助」了上百次，迫使該神父不得不出面澄清自身早已平安獲救。然而，處在網路時代的好處是，「人們對資訊透明性的要求只會越來越高，而搞鬼造假的訊息很快就會被網友踢爆，唬弄不了多久，」周文珍點出。

惡水無情，許多小老百姓在一夕之間失去畢生心血，卻也映照出草根社會的韌性。圖為88水災後搭裝甲車撤離的林邊鄉民。

當民眾的「愛心商數」步步高升，反過來要問的是：發動募款的民間單位以及相應的政府管理部門，是否能回應民眾的強大關心與自覺力量？

從數字上來看（見前頁表），跟921地震時相比，民間募款總額差不多（921為148億元，88為115.9億元），募款單位卻從213個大幅減至45個，顯示新的勸募法令的確發揮了約束效用。

然而，隨著第一時間的搶救工作告一段落，公益團體自律聯盟也公布了他們對此次88水災募款責信與資源運用的觀察，發現以下亂象──

以心智障礙者早療及情緒行為輔導見長的第一社福基金會，對於人才培育不遺餘力，是社福界的「研發部門」與帶頭「母雞」。

雖然大部分團體會在網路上、刊物上或是自家媒體上公布捐款芳名錄，但對於募款計畫與支用明細往往只做簡略交代，或是尚未交代。

為了處理莫拉克風災後如潮水般湧進的捐款，紅十字會志工群每天從早到晚伏案製發收據，每位工作人員還「強制配給」到數百筆收據當回家功課，一個月後終於大功告成，總計寄出61萬筆捐款收據！

根據內政部社會司在災後第10天首次公布的調查顯示，一些民間募款單位「實際募得的金額」早已超過申請計畫所提列的「預募金額」；截至12月2日止，民間募得的115.9億元已達目標金額57億元的2倍，並呈現「大者恆大」的高度集中趨勢。

張宏林指出，面對「超收」的善款，這些團體都選擇了乘勝追擊而沒有「踩煞車」，問題是，相應增編的計畫卻不見得會主動對外公告，這不僅涉及誠信問題，也容易衍生出資源重疊、計畫浮濫與盲目投資等問題。

有聯盟成員就私下表示，災後各大民間團體在政府召集的重建工作協調會上大手筆認捐、輸人不輸陣，「感覺就像在菜市場喊價」。由於荷包滿滿，個個背負沈重的執行壓力，以至於當有團體說可以蓋100棟組合屋，就有另個團體搶著蓋200棟；有人承諾要蓋2層樓式永久屋，就有人喊出蓋3樓！

7年級生透過PTT留言版一呼百應，一天之內就糾集到數台卡車的物資，外加許多整理、搬運的志工。

依現行勸募法規，政府各部門及各級政府在重大災害發生時，無須向內政部社會司提出勸募申請即可直接發動募款。聯盟成員擔心，雖然政府有財務支出規範，但欠缺事前計畫與審核機制，大眾愛心難保不會發生與公務預算混淆或資源重疊的問題。

在自律聯盟的積極施壓下，主管勸募的社會司也上緊發條動起來──不僅主動彙整各縣市主管機關的募款資訊，並且透過每週電話追蹤，不斷要求募款單位更新資料。

內政部社會司表示，這次88水災勸募專案管理乃依照「公益勸募條例」第21條規定：「主管機關得隨時檢查勸募活動辦理情形及相關帳冊，勸募團體及其所屬人員不得規避、妨礙或拒絕。」在公權力行使下，目前內政部「公益勸募管理系統」上，已有7成的民間與將近9成的政府勸募單位做出使用情形說明與支用明細徵信。

此外，為了媒合受災6縣市的需求與民間資源的供給，社會司幾度召開協調會議，讓地方政府列舉需求及預估金額，供民間團體參考並主動「認養」，此舉避免了分配不均和「明星災區才獲援助」的扭曲現象，大受地方政府歡迎；不過社會司也一再叮嚀縣市政府及鄉鎮公所提報需求時，「不該列入公共工程或特別預算已經有編列的工程項目」，捐款必需確實花在災民身上。

積少成多，為善最樂！圖為2009年世界展望會在林口體育館舉辦的「第20屆飢餓三十」大會師活動，1萬6,000名「營友」化做人海，士氣高昂地為飢餓貧童及88水災中受困的民眾獻上祝福。

對於中央主管機關的努力，自律聯盟抱持肯定，不過張宏林也強調，唯有修法強化募款單位的責信義務，並且讓一般大眾都能順暢取得相關資料，才是讓善款善用的根本之道。

關於大型天災或突發性催淚事件引燃的募款動員，還有一個爭論焦點就是「排擠效應」。從經驗上來看，經濟不景氣，或是大型募款熱潮過後，民眾及企業對日常性捐款的數額就會下降，反映的事實是：「愛心會疲乏，荷包也是有限的。」

然而，個別組織受到的衝擊以及回應的方式，仍因組織規模、服務對象乃至服務性質的不同而有差異。

以成立28年的陽光基金會為例，其收入來源有55%仰賴小額捐款人的長期支持，照理說是特別容易受到景氣波動影響，「慶幸的是，雖然個別捐款人的捐獻額度有縮減（從2007年的平均每月900元降至2008年以來的700元），但捐款總筆數下降幅度卻不大，只要『縮衣節食』還撐得過去，」陽光宣廣部主任王君裳指出，陽光多年來堅守使命，專門協助燒燙傷及顏面損傷人士身心復健與社會重建，「重要的是，要讓大眾看到你的服務價值與深度，捐款人就會願意持續贊助你。」

當重大災難發生時，陽光的第一件事是盤查在災區附近的傷友是否需要協助，也鼓勵員工投入救災活動或一日捐，「但我們絕不會貿然投入自己不熟悉的救災業務，更不會藉此議題草率募款，」王君裳強調。

心路社福基金會研究專員賴金蓮則指出，心路的年度預算1億元中，有1/3得仰賴捐款，2008年因為經濟不景氣，整體捐款比前期小跌了200萬元，88水災後跌幅就更大了，然而據她所知，「小型機構因為沒有專業人力去經營募款，收到的捐款都比過去少了2∼3成，」相較之下，心路近7成收入是來自政府補助和受托兒家長，財務結構已屬穩定。

賴金蓮經常前往中南部，向地區性的非營利組織傳授財務管理及募款know-how，她鼓勵中小型團體深耕社區、多挖掘在地資源，「共同把社會公益的餅做大，從競爭轉為合作關係。」

「值得信賴的公益團體都在這裡！」公益團體自律聯盟秘書長張宏林（右二）強調，加盟成員並不只有「公開透明」的義務，還能享有一系列「用專業做公益」課程，以及登錄「Yahoo！奇摩公益」募款平台及台哥大手機5180捐款系統的權益。

「聯合勸募」則是另一種正面化解「排擠效應」的方法。邁入第18年的聯合勸募協會，每年可募得超過3億元的大眾捐款，雖然僅佔總捐款額的0.8%，但卻真實提攜了許多「小而必要」的弱勢團體，每年補助超過500件助人計畫，並強調「1人捐款10人受益」、「讓愛心不偏心」。

周文珍表示，所有提案獲得聯勸捐款分配的社福團體，都會受到聯勸的審查委員及稽核委員的嚴密監督，查核報告也向大眾公開：更嚴格的是，如果某筆補助款的使用狀況不符預期，聯勸還有權強制「討回」。

聯合勸募近年募款穩健成長，每年捐款人數超過5萬人，顯示聯勸「合理分配，專業監督」的形象已植入人心。不過，去（2009）年11月開跑、佔聯勸收入1/4的「花旗聯合勸募活動」，卻明顯受88水災的排擠，募款金額比前年11月同期下滑了12%，因此活動將延長1個月到今年2月底，希望未來一整年能讓大大小小的社福團體都無後顧之憂。

長期關注非營利組織發展與責信議題的台大社工系教授馮燕表示，理想上，對於非營利組織的公共性與責信要求，是由「組織內部獨立自主的董事會」、「非營利組織的集體自律機制」、「政府的政策法令」，以及「積極的媒體」等4種力量共同監督的，同時，為了避免過多「他律」削弱非營利組織的理想性與自律力量，政府法規應僅維持在輔助性的框架建立上。

展望未來，台灣唯一的自律平台公益團體自律聯盟則呼籲更多團體簽署自律公約，彼此監督扶持的同時，也才有實力要求政府「加強興利與防弊的大方向」。

回歸原點，做為捐款人，其實你我都應該多花點時間「聰明做公益」，公益事業這道「社會的最後安全防線」，才可以越來越堅實與牢靠。

大型募款金額一覽表