去年底,行政院研究發展考核委員會針對連內閣施政舉行民意調查,結果「參與聯合國」的推動案一舉奪魁,成為民眾贊成度最高的施政項目。
由於「參與聯合國」的困難度極高,而我國的籌碼又有限,主其事的外交部在動靜之間,都引起國人矚目。除了多數民眾的認可外,有人認為此舉是「知其不可為而為之」;有人則主張應從政治性較低的週邊組織,如GATT、APEC等著手,不須把資源全數擺在聯合國上。
然而,政府的方向卻很明確,朝野政黨也有相同的目標。
在去年九月聯合國大會舉行之前,外交部駐紐約的工作人員,每天「三更燈火五更雞」地工作,沒有假日和周末。
另方面,民進黨立法委員呂秀蓮,則在聯合國總部不遠之處,成立「台灣加入聯合國促進會」,以「聯合國應為台灣開大門」為訴求,進行與媒體及各界人士的接觸與遊說工作。
在前幾期,本刊曾報導「參與聯合國」的背景及專訪外交部長錢復;此次則赴聯合國的所在地紐約,訪問在「前線」出力的北美事務協調委員會駐紐約辦事處處長——吳子丹,談談其中甘苦。
問:就在不久以前,參與聯合國仍是不可能也不可行的提案,為什麼最近卻成為政府施政的重要目標之一?是民進黨的壓力嗎?還是水到渠成,時機已成熟?
答:這應該是國內朝野及人民共同的期望,不單是在野黨的希望而已。我們從一九七一年退出聯合國後,外交部即不斷研究、搜集有關資訊,只是外界不知道。近年,國人期望更高,我們的腳步才更緊密。
從一九九二年九國在聯合國大會總辯論,替我們仗義執言開始,九三年七國提決議草案、六國連署,直到廿三國在總辯論發言,呼籲讓我們參與聯合國,我認為我們正朝著有利的方向前進。
為什麼是這個時候?可分兩方面來說:一是目前國際上沒有太大的問題,尤其是九三年沒太多重要議題,否則會員國可能分心,也不會來注意我們的訴求;此外,我們國力的發展,是很重要的因素。如經濟的繁榮、民主政治的改革,及民眾對政府殷切的期望等。如果自己實力不夠,國際不夠認同,光是自己想是沒有用的。由於這一兩年的大力推動,許多國家都認為我們應該參與聯合國,這是很好的現象。
問:媒體最關心的問題,莫過於我國如何參與聯合國?具體做法為何?以及近、中、長程的目標與計畫?您可不可以簡要說明?
答:這是一件必須國內外共同努力來做的事。國內決定政策,我們在紐約——聯合國所在地努力執行,並把在此的所見所聞忠實地向國內反映。但如何具體去做,很抱歉,細節我們不能透露。
嚴格來講,參與聯合國沒有時間表。如一定要規劃,我以為近程目標,可說是喚起國際社會及聯合國人士的注意。我政府曾宣示在三年內成案;是否能成,仍得看國際主客觀情勢,及我們案子在聯合國推動的情形。
中期目標是,成案後在聯合國獲得充分的討論,發展成有利於我的決議方式,給予我們適當的安排。遠程目標,當然就是成為聯合國的一份子。
問:聯合國許多會員國條件並不如我們,卻能加入;是否聯合國對我們特別苛刻?或只是因為中共阻撓的關係?
答:對分裂國家而言,想進入聯合國通常都較困難。兩韓在一九四九年成為觀察員,四十二年後才一起成為會員;兩德也花了廿一年的時間才如願。我們不能否認目前中國呈分裂狀況,對於代表權問題,中共來攻,我們保衛,而中共也花了廿二年才進入聯合國。對一般成員,只要符合聯合國憲章,提出申請,加入很容易。對分裂中國家而言,則很困難,尤其我們碰到很強大的敵人。
問:您說中共不斷在打壓和緊縮我們的空間,有何例證?
答:很明顯的例子是,七國提案後,中共廣泛向各國遞送白皮書,並不斷打壓七國提案,希望它不要通過。不過,這也在我們意料之中,我們絕不會因他們的態度而畏縮退卻,相反地,我們更能體會他們如何在打壓我們,相信這更能促進國人上下的團結。
問:您又如何說服七國去提案?
答:很辛苦!我們必須用盡方法安定友邦的心理,並使他們充分了解問題。在部分友邦沒有心理準備下,突然遭到中共的阻撓,我們就得分析事情的本質及舉例說明中共如何打壓我們,讓友邦的政府、老百姓及在前線的代表團成員充分了解。
所幸他們是我多年的友邦,已初步了解我們的狀況,七國很團結一致。其後六個連署的國家,也已知中共提出白皮書,給予各種壓力、威脅,但他們基於國際道義,且認為我國的客觀條件應有資格參與,於是毅然決然挺身而出。獲得這十三個國家基本的支持,是九三年我國外交很大的收穫。
問:可否透露這些國家遭受什麼樣的威脅?有何具體的例子?
答:中共藉著在聯合國安理會擔任常任理事的身分與地位施壓,如聯合國有些會員國因內戰或內亂,有案子在安理會亟待解決,中共宣稱可以抵制決議通過,這難免會造成部分國家的心理負擔。
問:對於部分國人提出來,指責外交部運用「金錢外交」的說法,您有何意見?
答:我個人最不喜歡這四個字,因為對我們在外交上的努力打了折扣,很多外交工作都被這四個字抹黑了。
我可以舉實際的例子,七國提案沒有通過,不幸國內傳來說「我們用金錢收買」的輿論,雖然我們鄭重澄清,但這種說法流傳在國際上,對我們很不利,也讓很多國家覺得很洩氣。友邦認為,過去我們幫他們許多忙,今天才不求回報、義不容辭地幫我們,誰知卻遭我們人民的懷疑,很沮喪。這增加我們許多負擔,且要澄清這不是政府的看法。
此外,這也正中了中共的下懷,「連你們自己都這麼說了,讓想幫忙或懷疑要不要幫忙的朋友都退卻了」,中共很高興!
九三年的總辯論,本來有更多的國家要發言支持我們,但是因為聽到這種說法,心想:「幫人家講話,會被懷疑!」很多人坦承,他們划不來。
所以我認為這是九三年工作遭受的很大打擊,希望來年不要有這種想法。我可以說,我國施政已相當透明,民意機關有嚴格的監督,對於我們的運作,也有相當程度的方式來了解,我們不應「自己給自己找麻煩」!
問:至於金錢、技術的合作往來,這是不是事實?
答:我想大家應有所了解,國與國之間往來,每一國家都是獨立自主的主權國,當然各國都會考慮自己的利益。外交上需有相當長期關係的培養,在人家遭到內亂、天災或經濟發展的關鍵階段,給予適當的幫助,這是符合他們的利益的。可是,國與國之間就像人與人之間的友誼,如果都把往來都說成「金錢外交」,外交就不能做了。我們是透過經濟合作、促進貿易的方式往來,在國際間是很正常的現象,不應戴有色眼鏡來看。
如果把這樣的舉措抹黑,而讓政府機構裹足不前,這是不對的。
問:政府會因此而裹足不前嗎?
答:我相信我們政府不會如此,開放的社會,本來就需容納不同的聲音。不過對外交人員來說,必須分心、多花一層功夫來說服友邦,對他們提出合理的解釋——這原本是沒有必要做的事。國與國往來,本來就有規矩,現在有人懷疑,我們必須盡力說明,至於聽不聽得進去,就是另外一件事了。
部分友邦已有不利的想法,如果我們裹足不前,那就更行不通了。
問:有人以為,參與聯合國是「明知其不可為而為之」的舉措。以我們目前在聯合國的廿多個友邦,無論做任何決議,只要中共一天擔任安理會常任理事,對我就產生壓倒性的不利,您認為呢?
答:我要強調是,這是一個不斷變化的國際社會,不是中共能夠絕對主導的國際社會。如果聯合國大部分的成員認為我們有足夠條件參與,中共不能阻擋,而這也是現今我們努力的主要工作,要利用各種時機與技巧來推展。我認為「明知其不可為而為之」的說法並不恰當,而是應該這麼說:「明知是很艱難的工作,而仍努力為之」。雖然目前參與聯合國,可能票數不夠,但是否投票,並不一定根據有沒有邦交來做決定。當然了,由於聯合國是一個政治性很高的國際組織,所以有無邦交,特別敏感。為了不刺激中共,我們必須提出很溫和、客觀、合理、大家也願支持的議題,而非直接作某方面嚴格的訴求。
以七國提案為例,是建議聯合國大會指定一個特別委員會來研議在現階段國際情勢下,能否引用平行代表權來討論我國的問題。由於沒有底線,他們可以充分交換意見,提出方案;至於將來的結論我們接不接受,那是我們的事。我認為這是一個很客觀、很好的提案。雖然不幸最後提案時沒有通過,我們日後仍儘量朝對中共沒有刺激性的方向來進行。
問:參與聯合國須花很大心力與資源,而在短期內又掣肘處處,我們是不是應該研究妥善運用有限的資源,參加其他國際組織,別把所有雞蛋放在一個籃子內?
答:我們的確應該同時並行,但也應採重點工作,在重點上可擺較多的資源。目前就是根據我們本身的需要來考慮,如聯合國、GATT都是第一優先。而若能參與聯合國,對我們加入其他組織也有很多幫助。此外,「世界銀行」、「國際貨幣基金會」及其他經濟、貿易、金融性的組織,由於對我已具有的條件比較有利,都可以爭取加入。我認為國際活動的空間很廣,只要對我們有利的國際組織,都應齊頭並進去爭取。
問:不少人都承認外交部確有「苦處」:很多事「只能做,不能說」。然而這也造成國人對外交人員「不夠盡力」的誤解。或許您可以在可行範圍之內,簡單地告訴我們。
答:很淺顯的例子:目前聯合國共有一八四個會員國,除了中共,其他有一八三個國家。我們現有廿九個友邦,其中有廿五個是聯合國的會員國,我們在與有邦交的國家代表團來往時,堂而皇之,沒有顧忌。
在與這一百多個沒邦交的國家代表團來往時,他們有時會怕得罪中共,怕將來遭施壓、報復,但仍與我們接觸。我可以說,我們的「聯合國工作小組」已與一百四十多個國家代表團有過接觸,有些還很頻繁。但他們要求我們對外不能講,即使講了他們也要否認。基於保護他們本身的利益,和維持雙方長遠的往來,我們無法對外說。你如果問我,我很可能否認,但實際上有所接觸。這是只能做,不能說的例子。
問:對參與國際組織而言,一個國家的朝野政黨在國內雖有不同意見,但在對外時卻口徑一致,我國在參與聯合國一事,執政黨打算以ROC參與,民進黨卻主張以ROT(Taiwan)代表。基本上,已有認同的問題,這也會使友邦搞不清楚究竟該如何幫忙,或幫誰?您在「前線」工作,對此您有何看法?有沒有造成困擾?
答:截至目前為止,並沒有人問起我所謂ROC與ROT的問題,不過我覺得,在國內有不同的意見是很好的事,在野黨的許多想法,說不定可以提醒執政黨從不同角度思考。但我想最好在國內辯論、協調、整合,出國後,應有一致的目標。
問:您對目前已有的成績評價如何,覺得滿意嗎?
答:我們沒有達到工作目標,絕不會感到滿意。過去一年的主要工作是:呼籲聯合國成員對我問題的重視,正視二千一百萬在台灣的中華民國人民的心聲。聯大會期即將結束之時,我們可以說在走廊上及各種會議場合,各國代表團之間經常提到我國的問題。
問:根據您的觀察,除了持續努力,我們參與聯合國還可能出現其他的新契機嗎?
答:聯合國即將成立五十周年,在此之際,大家都在檢討將來的方向,甚至有人提議、討論到:憲章要不要修改?安全理事會是否應增加?常任理事是否享有否決權?……等。我不敢說一定會有怎樣的結果,但我相信以今天主客觀的因素來考量,我們也許不需花廿二年的時間,就能參與聯合國。
〔圖片說明〕
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北美事務協調會駐紐約辦事處處長吳子丹,在聯合國所在地努力推動「參與聯合國」,深感責任重大。
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這是行政院新聞局去年在紐約時報刊載的廣告,呼籲聯合國莫讓中華民國「缺席」(新聞局提供)
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聯合國前各國國旗在風中飄揚,在此升旗,是我國朝野的一致目標。
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一把被扭轉槍口的塑像,立在聯合國總部旁的廣場上,象徵「和平」與「止戰」。
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民進黨立委呂秀蓮,在紐約成立專責機構推動「參與聯合國」一案。這是促進會的旗幟與文宣。

聯合國前各國國旗在風中飄揚,在此升旗,是我國朝野的一致目標。(古金堂)

一把被扭轉槍口的塑像,立在聯合國總部旁的廣場上,象徵「和平」與「止戰」。(古金堂)

民進黨立委呂秀蓮,在紐約成立專責機構推動「參與聯合國」一案。這是促進會的旗幟與文宣。(古金堂)

受到干擾的黑面琵鷺振翅即將起飛。(古金堂)