期待現代包青天

「台灣是個貪污嚴重的國家嗎？」看看最近幾起公務機關爆發的貪污弊案：

去年7月，有3名台灣高等法院法官和1名板橋地檢署檢察官涉嫌向前立委何智輝索賄800萬元，幫助其在苗栗銅鑼科學園區開發案中由一審重判19年，逆轉為更一審改判無罪，創下歷來偵辦司法官風紀案一次羈押最多人的紀錄。

今年3月，衛生署多家署立醫院爆發主管和醫師涉嫌收取藥商、醫療器材公司數十萬到數百萬元的佣金，透過圍標、綁規格，協助與院方關係良好的廠商標走數千萬元的醫療器材採購案，白色巨塔裡的黑錢糾葛程度，震驚了社會。

《全球貪腐報告》指出，過去兩年，各國貪腐事件讓全球企業損失數十億美元，也衍生出員工士氣低落、客戶不信任等危機。圖為去年財政部舉辦的企業誠信發表會。

「國際透明組織」每年都會調查公布世界各國「貪腐印象指數」的排名和分數，2010年台灣排名第33，較2009年的37名進步，評比分數為5.8分（0~10分，分數越高代表越清廉）。

除了整體的印象分數，該組織也會調查民眾對各國內部門的貪腐程度感受，以1~5分計分的「貪腐趨勢指數」（1分最清廉，5分最貪腐）。2010年的調查顯示，台灣民眾普遍認為「警察」（3.9分）貪腐最嚴重，其次為國會、公務人員、政黨等；超過2004~2006年最為人詬病的「政黨」與「國會」（2007~2009年未調查）。

法務部的資料顯示，自政府於2000年7月執行「掃除黑金行動方案」至今年3月以來，偵辦貪瀆起訴的案件計有5,645件，起訴1萬5,976人次，查獲貪瀆金額高達341億7,649萬元；其中起訴的高層公務人員有961人（6%），民意代表782人（4.89%），中層公務人員2,775人（17.3%），基層公務人員4,331人（27.1%），也就是說，政府每年查獲貪瀆金額超過五成都是被各級公務人員（含民意代表）污走。

再細看貪瀆起訴案件在中央各部會的分布情形，可以發現起訴件數1,866件中，以內政部最高（536件），其次為交通部、經濟部、財政部、法務部等。

「貪污的都是管錢的，受賄的都是有權的。掙票子的不如有門子的，有門子的不如有位子的，」中國大陸這句順口溜反應出「權力讓人腐化」的淪喪心態。

為什麼有權的、管錢的更容易貪污呢？

輔仁大學管理學院教授許培基在《企業誠信與國家清廉》一文中表示，華人社會受到「民不與官鬥」的觀念影響，為了避免日後再與官方接觸會受到報復，對於知情的賄賂與貪瀆情形，通常採取容忍態度，不願舉發，導致公務人員的貪瀆行徑有恃無恐。

法務部長曾勇夫說，內政部轄下的警察、營建署核發建照，交通部的工程發包等幾個部門的主管業務都與民眾來往密切，讓不肖公務員有上下其手的機會；或者像法務部的檢察體系承辦民眾訴訟案件，也會有「司法黃牛」從中穿針引線，打著檢察官的名義向民眾要錢，「帳都會算在我們頭上，但我們也知道有少數害群之馬。」

更大的案子是，2008年二次政黨輪替後，前總統陳水扁家族因涉及多起貪瀆弊案遭到起訴，中華民國有史以來有國家領導人帶頭貪汙並被判刑定讞，入監服刑，重創台灣的國際形象。

為整肅貪瀆，馬英九總統上任後即將肅貪列為重大政策。他強調，法官、檢察官與警察是社會正義的最後防線，「這道防線不能被不肖警察、法官、檢察官輕易摧毀，政府一定要提出更有效的防貪、肅貪行動，才能向人民交代。」

但是該從何處著手呢？就從成立一個專責肅貪的廉政署開始。

根據行政院研考會去年7月公布的「民眾對成立廉政專責機關的看法」民調，顯示有近7成受訪者認為，成立廉政機關有助提升政府的清廉程度、台灣國際形象和展現政府的反貪決心。

其實，提議設立一個獨立超然的廉政機關，非自今日始。

早在1987年，還是國民黨的前立委趙少康就在立法院提案成立「反貪汙局」，當時連署立委高達102位；6年後，已成新黨的趙少康再度提案成立「廉政總署」，連署立委驟降為23位。1996年，第一次總統民選期間，設立廉政公署或提升肅貪機關位階，是不分黨派候選人的政見；二千年總統大選亦然。

政黨輪替後，時任法務部長的陳定南，再度大力推動廉政署，從組織草案到說帖，一應具全，但國民黨和親民黨都反對。反對的理由未必是國、親兩黨不反貪，反而是主管的調查局擔心肅貪大權旁落，例如前某位調查局長就反對組織架構層層疊疊。

就因各方角力，廉政署一拖二十多年，才終於在今年通過《廉政署組織條例》。雖然時機已晚，但社會仍賦予很高期待；不過，輿論對於廉政署設在法務部之下，層級不夠高，獨立性不夠，仍有疑慮。尤其，負責調查黑金弊案已有最高法院特偵組（負責偵辦部長級以上的貪瀆案）、調查局，廉政署是否疊床架屋？

法務部長曾勇夫說，我國刑事訴訟制度是以各地檢察官為偵查主體，如果是在總統府、行政院或監察院之下設置廉政署，將使檢察官指揮監督偵查工作的效率降低，也會打亂制度。為了提升廉政署的效率與獨立性，將由社會公正人士組成「廉政審查委員會」，定期審查民眾檢舉資料與結存案件，防止誤判、拖辦及吃案。

「至於廉政署與調查局的分工是『交叉火網、分進合擊』，目標一致，即挖掘出藏匿在各角落的貪瀆弊案，但為了避免人力分散，廉政署將以反貪、防貪的宣導工作為主、肅貪為輔，並限定在調查公務機關的貪瀆弊案，而肅貪只是調查局查賄、國家安全及經濟犯罪等多項職掌的一部分。」曾勇夫說，調查局編制有3,000人，人力與設備充沛，但兩者辦案模式不同，廉政署有駐署檢察官，可以指揮警察、調查局，行動力高，很快掌握事證，希望未來可以將目前定罪率65%，提高到70%。

設立廉政署只是清廉改革的第一步，有沒有魄力與決心辦大案，樹立權威公信，才是挑戰。

借鏡香港經驗，1960 年代的香港由製造業帶動經濟成長，但不少社會資源如教育、住屋、醫療等公共服務都追不上市民需求。當時無論是申請國民住宅、入學，使用緊急消防和救護服務，都需要賄賂公職人員才能獲得服務，甚至發生火警時，消防員還要市民先付錢才願救火。

市民忍無可忍，凝聚強大的輿論壓力。1974年香港廉政公署成立，直接向港英總督麥理浩爵士負責，被賦予廣大權力。廉政公署雷厲風行，首先向警界開刀，令警隊人心惶惶，極度不滿，1977年香港警察走上街頭示威，爆發嚴重的警廉衝突。最後，港督頒布特赦令，不溯既往，衝突才告平息，可見整飭官箴是多麼困難。

香港民主黨立法會議員劉慧卿為文指出，香港的反貪腐工作能夠成功，有賴廉政公署、獨立的司法機構、市民尊重法治和不斷的公民教育等。七百萬人的香港每年編列給廉署8億港幣（合約32億新台幣）預算，聘請1,300名幹員，賦予他們查閱銀行帳目、扣留及審查商務和私人文件，及要求受疑人提供其資產、收入和支出的詳細資料等權力；以台灣的面積、人口和政治的複雜性，投入的資源實不能少。

廉政公署的內控機制更是嚴密，深恐權力讓人腐化，據統計，在1,300名職員中，每年因貪瀆被調查、起訴的人不超過3人，自我要求嚴謹。

香港的廉政文化能內化為市民的道德價值，反貪教育及爭取社會支持也是關鍵。包括在媒體播放反貪的教育節目、向公眾交代執法個案、為企業訂下防貪程序的標準、實務指引，與電視台合製「廉政行動」電視劇等，將反貪觀念烙印民眾心中。

一言以蔽之，肅貪需從源頭杜絕，減少民眾送紅包與官員收賄的機會，而不是天天勞師動眾抓貪污。

為此，近年我國行政與立法部門已陸續制定《遊說法》、《政治獻金法》、《公職人員財產申報法》等，公開規範公職人員行為；但仍有些法令待補足，例如2009月4月通過的《貪污治罪條例》即訂有「財產來源不明罪」，但施行兩年來，檢方沒有起訴任何案件，似乎沒有發揮作用。

曾勇夫說，現行的「財產來源不明罪」構成條件太過嚴苛，條文規定要犯下貪汙罪，進入偵查程序才能定罪，但若是已遭起訴的貪污罪，刑度最少5年以上，檢方若再起訴刑度只有3年的「財產來源不明罪」，顯得多此一舉。「我們考慮將『帽子』加大，擴大財產來源不明罪的條件，只要公務員的財產在一定時間內暴增，又不能說明時，就能起訴。」

其次，《貪污治罪條例》也將增訂「不違背職務行為行賄罪」，「以前民眾送紅包沒事，以後是自己也會構成犯罪，雙管齊下杜絕紅包文化，」曾勇夫說。

所謂「違背職務行為」是指送紅包讓公務員「違法」通過工程驗收；而「不違背職務行為」是指給了好處，要求公務員在「合法」範圍內，儘快通過工程驗收程序，這時不管公務員有沒有收錢，送錢的都會構成「不違背職務行為」行賄罪。

清廉執政是政府對人民的承諾，民眾不應該送紅包，也不必送紅包。貪污破壞市場秩序、扭曲資源分配，傷害經濟與社會極深，如今在民眾「望廉若渴」的期待下，「我們給了你尚方寶劍，也請你還以一個包青天。」