彈性與原則——我國外交的尺度在那裏？

早年，它是政治禁忌，沒有人會異想天開作如此建議；近幾年來，在「總體外交」政策下，它變成一種「可能發生的情況」；而在今年八月，它成為一件事實。

「相信這對國際籃球協會和蘇俄，都產生相當大的衝擊，因為大家都沒想到，我們會作這麼明快的決定」，中華民國奧林匹克委員會副主席吳經國認為，這件事會間接扭轉我國在國際體壇的形象，證明我們的確是「政治的歸政治，體育的歸體育。」

一位美國新聞機構的駐台特派員發表觀感：「你們的外交還蠻有彈性的嘛。」

「雙橡園風光不再？」中美斷交後，兩國之間經濟與文化關係卻比以往更密切。（鄭元慶）

外交的「低潮時期」

這句話實在是其來有自。

從民國六十年，我國退出聯合國起，開始了外交上的「低潮時期」，與我國有正式邦交的國家由當時的六十八個，降到現在的廿三個。

而且，聯合國在通過承認中共代表權的二五七八號決議案時，也要求它系統內的各專門組織，取消我國的代表權，轉而承認中共，導致我國陸續由許多國際組織撤退。

「那時的處理方式幾乎都是，與中共建交的國家，我們立刻斷交、人員降旗回國；有中共加入的國際組織，我們也馬上退出」，外交部一位官員說，「那時我們的態度很硬。」

那為什麼這回有這麼大的不同——不但讓我們的女籃隊與大陸隊在比賽中碰頭，還決定到莫斯科參加比賽？

「答案很簡單，因為中華民國是國際社會的一份子，我們必須在國際舞台上演出；」這位官員說：「在這個前提下，我們有些原則要堅持，有些做法則可以有彈性。」

什麼是該堅持的？什麼可以有彈性？

有人認為華航與「中國民航」的商談是一道閘口，自此「三不」政策將遭到考驗。圖為華航貨機機員邱明志（左）、董光興（右）在回國後舉行記者會。（李培徽攝）。（鄭元慶）

那些該堅持？那些有彈性？

不能變的，當然是我們的基本國策——中華民國是一個獨立、自主的國家，在平等互惠原則下與其他國家交往。

所以，在與其他國家的外交關係上，若對方與中共建交，承認其為「中國唯一合法的政府」與「台灣為中共政權下的領土」，則我義無反顧地宣佈斷交。在官方的國際組織裏，對中共也採「不接觸、不妥協、不談判」的立場。

國際民間組織、會議活動方面，因不牽涉代表國家法人身分，採取「不退讓、不迴避」的立場。

政治大學外交研究所所長林碧照認為，將參加國際活動區分為官方與民間，就是彈性的表現。

政大國研中心主任邵玉銘認為，在官方的國際組織裏，我們必須用正式名號，就好像身分證上必須用本名一樣。（鄭元慶）

「身分證上得用本名」

全球政府間的國際組織，有六百多個。而自一九八○年後，我國只在十個組織中保有席位。其中比較重要的亞洲開發銀行及國際刑警組織，近來又因中共向大會施加壓力，要求我國改名為「中國台北」，未獲我方同意，處於僵持狀態。

「我們的立場是，在官方的國際組織裏，會員就代表國家，為維持國格、地位，絕不允許改名換姓。好比一個人，可以有許多綽號和小名，但身分證姓名欄上一定寫上正式姓名」，政治大學國際關係研究中心主任邵玉銘說：「因為它是法律證件，關係持有者的法律人格與地位。」

但面對日益減少的席位，也有人提出「名份重要，還是實質重要」的質疑。

「實質當然重要，加強與其他國家的實質關係，幾乎是世界上所有國家外交工作的重點；」行政院一位高階官員說：「問題是，我們國家的處境不同。」

邵玉銘也深有同感。他指出，我們面對一個其他國家不需面對的強大敵人——中共。近來他們雖已揚棄過去的做法，在國際組織會籍問題上，不再以排除我國會籍資格為其入會的先決條件，卻要求由中共代表中國，而把中華民國改為「中國台灣」或「中國台北」，企圖在國際間製造我為其地方政府的假象。所以在國家名稱上，我們必須守緊立場，不能有彈性。

「我們現在的做法是」，外交部北美司長章孝嚴說：「在不影響基本政策的前提下，兩利則合。」。（鄭元慶）

「總體外交」的新戰略

如果說民國六十年是我國外交「低潮時期」的開端，其實也是脫胎換骨、邁向新境的轉捩點。

當時，經國先生在行政院長任內，指示外交部加強與各國的實質關係，亦即透過政治、經濟、貿易、科技、文化與體育交流管道，展開「總體外交」。

迄今，根據外交部統計，雖然與我有正式邦交的國家只有廿三個，但我們駐外使領館和辦事機構卻由一九七九年的六十個增加至八十六個，其中有五十七個在無邦交國家。

此外，廿一個與我無邦交的國家，也在我國設立了廿八個辦事機構。世界各國重要銀行在台北設立分行的有卅二家，互相承認彼此簽證、文書及信用狀的國家，多達一百廿三個。

在民間國際組織方面，民國六十八年，我國只參加二百五十四個；目前，卻參加六百五十九個。這種急速擴張的現象主要是因為，民間國際組織不涉及國家法理問題，我國並不堅持使用「中華民國」國號。

其中最值得一提的是，「奧會模式」的形成與適用。

行政院新聞局長張京育強調：「外交靠實力。我們復興基地雖然幅員不大，但絕不是弱國。」。（鄭元慶）

「奧會模式」影響大

在我們退出聯合國後，除了與其他國家正式的外交關係屢遭挫折外，參加國際體育活動，也因為名稱、旗幟和歌等方面的問題，導致我們無法參加七六年蒙特婁、八○年莫斯科兩屆夏季奧運會，及八○年寧靜湖冬季奧運會；同時也見拒於德黑蘭、曼谷、新德里等三屆亞洲運動會門外。

後來，國際奧會修改憲章條文，將原有參加奧運者所使用的國旗、國歌、國名牌，一律改為會旗、會歌、會名牌。我國也在這個基礎上，於民國七十一年，由已故的前中華奧會主席沈家銘與國際奧會主席薩瑪朗奇，在瑞士洛桑簽訂了「中華台北奧會模式」——以「中華台北」為運動團隊名稱；以青天白日國徽及梅花圖案為代表隊旗幟；並以「中華民國國旗歌」的旋律為代表隊歌曲。

「奧會模式」經我方認可為參與民間活動的「權宜之計」後，我國在國際各單項運動曾被暫停及排除的會籍，在短期間就逐一恢復；這次中華女籃參加的亞洲盃球賽，也是其中之一。

民國六十年我國退出聯合國前，外交部長周書楷（中）、駐聯合國大使劉鍇（左）與美國駐聯合國大使布希，不停交換意見。（聯合報提供）（聯合報提供）

敵來我往，互打「彈性牌」

問題是，在外交的戰場上，敵我雙方你來我往，我們會打「彈性牌」，中共方面也大談「和平統一」。

從宣稱「和平解放台灣」到「三通四流」，從「對等談判」到「國共合作」，從「特區自治」到「一國兩制」，雖然中共從未宣稱放棄「武力犯台」和「封鎖台灣」，但已在國際間塑造中共「平和且理性的」形象。

有人擔心，如果有關當局不能因應此種新情勢，採取更富彈性而主動積極的作法，會不會讓我們的國際處境日益侷促？

「外交政策在追求國家利益，但外交的本質就是彈性折衝；而辦外交，最重要的後盾是實力」，行政院新聞局長張京育說：「只要有實力，國際社會的門就會為我們開。」

進一步來說，所以有那麼多國家要與中共建交，也就是估計它的領土、人口，而對它的實力抱有期望。不論這期望是否實際，已足以表現實力在外交上的份量。事實上，小至一個運動比賽，大至一國的經貿政策都依循這個原則進行。

派遣農耕隊前往開發程度較低的國家「助耕」，也是加強彼此關係的途徑之一。（歐陽芷汀攝）（歐陽芷汀攝）

談判靠實力

舉例來說，我國高爾夫球選手參加世界盃職業錦標賽，雖曾因中共的政治干涉，發生名稱問題，但我國高球水準很高，國際高協不願輕易放過邀我參賽的機會，最後往往能有超越「奧會模式」的成果。

譬如，一九八二年、一九八三年兩屆世界盃賽，由於中共從中阻撓，使我國高協因名稱問題，雖獲得邀請，卻沒有派隊參加。

一九八四年的世界盃比賽，我國高協據理力爭，不以「台灣」名義與賽，也不接受「中華台北」的奧運模式，最後以「來自台北的中華隊」名稱，參加比賽。

這回所以能突破奧會模式，在名稱問題上打了一次勝仗，與其說據理力爭，不如說據「力」力爭。因為我國派出的代表，舉凡呂良煥、呂西鈞、謝敏男、陳志忠等，都實力雄厚、享譽國際；「我們不去，球賽的可看性就差多了嘛」，一位高球名將說。

再者，民國七十三年十月第廿八屆世界盃棒球賽在古巴首都哈瓦那舉行，中華隊以七比四擊敗古巴，以五勝二負勇奪亞軍，古巴觀眾在頒獎時大聲歡呼：「中國！中國！」再度證明，實力就是本錢。

參加國際展示會，可增加外籍人士對我國的瞭解。（外貿協會提供）（外貿協會提供）

我們有什麼外交籌碼？

此外，以亞洲開發銀行會籍問題來說，政府在亞銀當局、美國、日本與中共多方壓力下，仍然能堅持「不接受、不退出、不參加」的立場，折衝的王牌就是「我國不是貸款國，而是捐助國」。

據側面瞭解，當初中共申請加入亞銀，姿態甚高，以排除我國會籍為其入會基本條件。我國為保衛會籍，在民國七十二年四月亞銀第十六屆理事年會時，認捐亞銀「亞洲開發基金」兩百萬美元，並增認股本，繳交股金兩百一十多萬美元。

後來的發展雖不如預期中理想，但至少保住我國的亞銀會籍。

目前，按期捐款繳錢，仍然是我國為亞銀會籍名稱尋求合理解決辦法時，與亞銀方面交涉的最佳手段。

「就因為外交的基礎是實力，所以有『弱國無外交』之說；」新聞局長張京育指出：「我們復興基地雖然幅員不大，但絕不是『弱國』，處理外交事務還有不少籌碼。」

最重要的籌碼，當然是經濟上的成就。去年，我國對外貿易總額超過五百廿四億美元，在全世界名列第十五位，出口貿易則居第十位；外匯存底已突破三百億美元大關，在很多國家為財政赤字憂心時，我們卻為錢太多而煩惱。

我國經濟發展過程累積的經驗，及逐漸走向已開發國家的技術程度，是另一隻有效的棋子。

沒有邦交並不妨礙兩國實質關係的推動，圖為新加坡總理李光耀（左）訪華期間，會晤行政院院長俞國華。（李培徽攝）（李培徽攝）

運用資源，因地製宜

這些資源的應用，必須因地製宜，才能發揮最大的效果。

例如，歐美（包括東歐）國家，都是希望與我國貿易。要加強實質外交，就得多促進彼此商業活動。民國六十八年，我國開始與東歐五個共產國家（南斯拉夫、東德、波蘭、匈牙利與捷克）從事直接貿易。

開發程度較低的地區，如拉丁美洲、非洲與部分亞洲國家，我國除了派遣技術團前往協助發展當地農業、漁業、手工藝、中度科技，及提供醫學服務外，也在國內替來我國觀摩學習的人員，舉辦座談會與訓練。

透過這種「總體外交」的戰略出擊，我國欲恢復退出聯合國前的尊嚴和地位的勝算有多少？

一般認為，我國雖然和全球一百四十餘個國家維持實質關係，但經濟、文化及體育交流等實質關係，還是無法取代正式的外交關係。

兩利則合

處於此種生存與原則的僵局中，研究中國問題的外國學者多認為，實質外交的彈性運用能發揮的效果有限，中華民國的決策者應該「實際一點」。

但無可諱言，不能回到正式外交的網路，有許多以聯合國會員國為會員的國際組織，我們就無法加入。這該怎麼辦？

「創立一個最佳的模式，然後利用它加入更多的國際組織」，一位政治學教授說。

然而，什麼是最佳的模式，沒有人能回答。「奧運模式」只適用於體育活動，「亞銀模式」正在進行中，尚未定案……（見「模式知多少」）。

原則卻是確定的。「在不影響國策的基礎上，兩利則合」，外交部北美司長章孝嚴指出。

以中華民國與新加坡的關係為例，兩國之間並不存在正式邦交；但新加坡總理李光耀率領他的財經首長和內閣官員，六月廿八日公開來華訪問三天，觀摩我國經濟措施，以作為解決新加坡去年經濟衰退的參考。

相反地，尼加拉瓜、玻利維亞和過去的賴索托、象牙海岸等國與我斷交後，我們都未在當地設辦事機構。因為，「我們與他們雖有貿易往來，但是數字不大，而對他們的技術援助，我們也不願再做」，外交部長朱撫松說。

不一貫？彈性？

從最近的幾件事，也可隱約看出脈絡：如基於人道立場，華航與「中國民航」談判，索回人機；基於「體育與政治分開」，中華女籃到莫斯科比賽；為使國際獅子會明年的世界年會順利在台北召開，凡持有邀請函的獅子會會員，如果無法在居住地取得簽證，到中正國際機場即給予落地簽證入境……，在在顯示我國外交是在原則中有彈性。

但外交部也一再強調，這些都是「個案處理」，因人、因事而製宜，我國外交政策並未改變。例如，依據不准共黨國家人民入境的規定，最近我國主辦的一九八六年世界青少年圍棋錦標賽，兩位東歐的棋士就未獲准入境。

「如果做法缺乏一貫性，有時會讓民眾認為政府在走回頭路」，台灣大學政治學系教授呂亞力說。

但也有人贊同「個案處理」的方式，理由是——如果一切都固定了，等於把底牌掀出來了，外交還能有彈性嗎？