外交向前走──阿扁政府的國際擘圖

有人形容「國家主權」與「經濟援助」是我國外交的兩個「死穴」，一旦被點中就動彈不得。「國家主權」指的是中共強烈打壓、我國在拓展懸繫我主權宣示的邦交國上一再受挫的惡劣環境，「經濟援助」則為我國維繫邦誼的重要籌碼，卻也一直被外界譏為「金錢外交」或「凱子外交」。

新政府一上台就打出王牌「元首外交」，企圖振奮起我國在外交上的士氣。圖為今年八月阿扁總統赴甘比亞訪問，甘國總統賈梅在機場親迎。（古金堂）

點中「死穴」

外交是國家主權的延伸，但在此最重要的生存條件上，我國長期受中共打壓，新黨僑選立委營志宏形容，中共是我國外交上唯一的阻礙與勁敵。

一九九八年中共曾誇口要我國在公元兩千年「零邦交國」，而到處挖我牆角。這項做法至今沒有改變，今年七月，中共官方剛出版的《中國外交•2000年版》一書中，中共就將「推進國家統一」列為第一要項，並強烈批評我聲請加入聯合國的動作。而在與美國、日本的關係上，更將台海問題列為首要。

東吳大學政治系教授劉必榮表示，要觀察我國與中共間的外交角力，必須分成亞太局勢、邦交國、與國際組織三方面來看。

在亞太局勢方面，「美日防衛合作指南」考慮將台灣列入範圍一直讓中共耿耿於懷，而美國也成為台海關係最重要的關鍵因素之一。

新政府執政後，因中共對民進黨的台獨主張多所疑慮，兩岸間一直沒有開啟前總統李登輝訪美後就冰凍的正式對話機制，而台中美三角關係也受到李登輝「特殊國與國關係論」及中共積極與美修好的影響，對我不利。

相對的，今年九月中共國家主席江澤民赴紐約參與聯合國舉行的千禧年高峰會議，以英文發表公開演講，態度極友好，一般咸認有在美國總統大選之前消除美國反共勢力的「妖魔化中國」負面印象的效果。九月底美國國會通過給予中共永久正常貿易關係（ＰＮＴＲ），雙方關係更進一步。

前外交部長、現任國民黨文工會主任的胡志強就警告，三角關係中的美國已經向中共靠近。中共近來在「一個中國」上的遊說顯然非常強勢，我國大意不得。

事實上，新政府也注意到這一點。陳水扁總統就曾公開要求美國扮演更積極的平衡者角色；而內定將擔任我國駐美副代表的民進黨籍立委李應元也表示，目前我國與美國的正式溝通管道非常暢通，陳水扁總統今年八月信守承諾在洛杉磯低調過境，更加強了美國與新政府間的互信。

除此，我國也將加強台中美三地智庫的「第二管道」溝通與聯繫。「智庫對於政府決策有相當的影響力，三方之間加強聯繫可以幫助相互了解，」李應元說。

邦交國是我國外交的第一優先，無分黨派。圖為去年五月外交部長胡志強率團赴新建交的馬紹爾群島，與馬國總統簽訂「投資促進暨保護協定」。（邱瑞金攝）

邦交國爭奪戰

在我國與美國的關係上，中共介入甚深，而攸關凸顯我國主權地位的邦交國，中共更是列為首要目標。長期以來，我國的邦交國數目一直在二十八到三十個之間拉鋸，目前則維持在二十九個。中共近年也在我國邦交國最集中的中美洲、非洲、與南太平洋地區加強打壓。

《中國外交•2000年版》一書中，特別將我中南美邦交國瓜地馬拉、宏都拉斯、薩爾瓦多、尼加拉瓜、哥斯大黎加、巴拿馬、海地、多明尼加等國列入未來北京可能發展正式關係的國家，並具體說明與這些國家的各項外交實質進展。

該書並明白指出，去年度北京與巴拿馬間的關係有長足的發展，足證年初巴拿馬與我邦誼吃緊的耳語並非空穴來風。而我駐多明尼加大使孫大成也在八月份陳總統出訪多國時報告，中共在一九九七年就利用多國駐香港總領事館的延續問題，在多京已設立辦事處，造成我極大的壓力。

非洲方面，中共去年即積極聯繫我國在非的八個邦交國參與今年十月在北京舉行的「中非合作論壇」，雖然我八個邦交國皆已婉拒，但中共加強與這八個國家互動的用心非常明顯。南太平洋地區，去年我與中共互有斬獲，我與東加斷交，和馬紹爾建交。

中美洲與非洲是我邦交國最集中的地方，友邦文化與自然環境的豐富，讓人無限嚮往。圖上為查德騎兵隊，騎士、馬匹意氣風發。圖下為多明尼加首府聖多明尼哥市的觀光勝地鐘乳石岩洞。（林奇伯攝）

水幫魚，魚幫水

台灣在拓展邦交國上的籌碼不多，早年農耕隊以高超的農業技術及台灣人的勤勉精神協助非洲、南太平洋等邦交國，而近年來經濟實力則是新添的籌碼，其中包括金援及龐大的海外投資。然而，多年來我國的金援計劃卻一直受到強烈的批評，民進黨過去在野時也一再砲轟，如今執政自然很難不被質疑。

新黨僑選立委營志宏就表示，舊政府的金援是「揮霍無度」，而過去批評金援最力的新政府上台後卻仍走老路。「雖說在與中共取得『外交休兵』默契之前，維持邦交國有其必要，但在國內財政吃緊，且尚有天災未弭平之時，政府還在海外灑大錢，令人不能茍同，」他說。

金援有何重要，新舊政府都如此重視？

前外交部長胡志強表示，世界上可以區分為兩種國家：一種是幫助人的國家，一種是被幫助的國家。台灣在過去亦接受美援，今天有經濟實力回饋國際社會絕對是必要的。

然而，「其實我國每年援外資金十分有限，目前聯合國要求OECD國家的援外金額應佔GNP的百分之○．七，雖然大部分國家還不到這個標準，卻也都維持在百分之○．二以上，而我國目前卻僅佔百分之○．一左右！」胡志強說，既然援外是國際社會成員的責任，我國將有限資源拿來幫助邦交國更是理所當然。

中央研究院歐美研究所研究員裘兆琳則指出，民眾的觀念需要調整，我國與邦交國的關係應該被看成「互相幫助」。邦交國有經濟需要，我們給予金援，我們在外交上受挫，邦交國聲援我們加入國際組織，互蒙其利，也絕不只是金錢二字可以概括。

「若將我國與邦交國之間關係的維持只視為金錢援助的因素就太過膚淺了，一些中美洲友邦與我關係已有四、五十年，如此長久的情誼，絕對不是國家大小、窮富等因素可以解釋得過去，」裘兆琳說。

圖下為多明尼加首府聖多明尼哥市的觀光勝地鐘乳石岩洞。（林奇伯攝）

經貿外交

事實上，中共近年來在「挖取」我邦交國時就大灑銀子，其手筆之大，絕非我國能比，而除此之外，中共也常以其國內廣大的消費市場「利誘」我邦交國。以三年前中共對哥斯大黎加的「香蕉外交」為例，中共看中香蕉為哥國主要輸出產品的「切入點」，曾透過民間管道表示願意高價收購哥國香蕉，但因其與哥國沒有邦交關係，因此要抽百分之四十的關稅，試圖「以商逼官」。雖然後來因哥國香蕉為契約作物，早就包給大盤商，而中共委託的幾家公司也出現倒帳情形，使得哥國農民對其失去信心，因此未達目的，但卻也可看出，中共的外交手腕已進階到商戰的部分。

有鑑於此，陳水扁總統提出，我國應加強經貿外交深度，由政府出面與他國及國際組織談判建構市場，拓展商機，並由企業集體至第一線佈樁，方能達到外交、經貿雙贏的局面。

其實我國的經貿外交已行之有年，但成效並不顯著。對此，胡志強表示，經貿外交成果目前確實有限，但新政府也還有努力的空間。「經貿外交政府能作的不外乎提供資訊、促成便利，而這要新聞局、經濟部與外交部一同配合，然而目前為止，僅有新聞局派員至每個邦交國協助提供資訊，經濟部則未在每個使館都派員協助。」他說，經貿外交亟需更多的努力與創意，而這有待朝野、企業、學界一同來研究、討論，各部會與外交部的配合也應該更靈活。

民國六十年我被迫退出聯合國後，國內群情激憤，許多人仍記憶猶新。（中央社馮國鏘攝）

重結果也重過程

與中共相較，我國的邦交國數目遠遠落後，而這也嚴重阻礙我國參與國際組織腳步。在中共已加入的國際組織方面，以聯合國為例，我國雖已八次叩關，卻在中共「一個中國」的國際壓力下，連連失敗。而兩岸都積極爭取早日入會的國際組織如世界貿易組織，中共也以其強大的外交優勢擺明必須先我入會，但其入會的行動因早前與美國談判未果，一直延宕，連帶地我國入會的時程也大受影響。

在地球村的時代，國際組織益形重要，台灣在這方面到底有多少空間？

外交部「外交設計研究委員會」主委羅致政認為，在國際經貿組織上，我國尚有發揮空間，但在聯合國與其周邊組織上，如世界衛生組織、世界教科文組織等，中華民國卻受阻連連。事實上，我國是目前唯一被排拒在聯合國外的主權獨立國家！

今年八月陳水扁總統訪問哥斯大黎加時，哥國總統羅德里格斯首度表態願意協助我加入聯合國，但他也提出建議，加入聯合國的方式必須再討論，否則一再受挫，將打擊士氣。事實上，國內民眾見到我國再重返聯合國的動作上一再失敗，不啻也是一種信心的消耗，令人質疑重返聯合國的方式是否需要調整。

羅致政認為，重返聯合國的動作不能只看結果，還要重視過程中所帶來的意義。「申請進入聯合國可以凸顯台灣是個主權國家，有資格作為聯合國的一員，也可以讓國際社會意識到台灣的存在。另外，以外交部的角度來看，加入聯合國的動作不但是我外交人員操兵的機會，也可以以此檢視邦交國與我之間的邦誼是否穩固，」他說，中共為加入聯合國搞了二十一年，而我們才努力了幾年，若不躁進，情勢的扭轉並非不可能。今年我國加入聯合國的說帖就特別強調，我國加入聯合國將為兩岸提供一個和解論壇的機會，而這也有助於國際間對我在兩岸與外交議題上誠意的諒解。

國際經濟組織是我重返國際組織的第一步，在亞太經濟合作會議（APEC）後，我國正積極爭取加入世界貿易組織（WTO）。圖為前經建會主委江丙坤代表我國參加一九九九年的APEC。（李智為攝）

「彈性外交」

綜觀外交情勢，新政府所面臨的挑戰有增無減。那麼，目前為止，新外交團隊的成績如何？

中研院歐美研究所研究員裘兆琳認為，在外界看來，新政府的全民外交、經貿外交、加入NGO等作為似乎與過去沒有太大的區別，然而外交是長遠的工作，從細處看來，新外交團隊已有新的氣象。

她指出，近日外交部基於「虛擬外交學院」所推出的「全民外交事務研習班」加強立委助理、各政黨涉外黨工、國內NGO人員等的培訓，有助於長期培養民間參與外交事務的實力。另外，持續鼓勵與協助民間參與NGO、裁撤功能不彰的駐外單位、推展「人權外交」等，都可以看做是外交事務推動的新作為。

羅致政也表示，民間參與NGO雖然無法對國與國間的外交關係有直接與立即的影響，但卻可加強民間的溝通與來往。研設會正研擬成立一「NGO委員會」，由政府領路，提供民間團體充分資訊與事務性的協助。

羅致政說，民意是民主國家政策走向的根源，長久以往必有正面的效果。新政府所主張的「人權外交」也是這個概念。在國際上宣傳我國對人權的重視，不但可以提供正在民主過程中邁步國家相關的民主化經驗，更可拉近與重視人權觀念國家間的距離。

除了新觀念的提出，外交部本身也進行了改革措施。九月初外交部就公佈，基於成效評估，我國將裁撤駐非洲剛果、安哥拉與馬達加斯加三國的代表處。「在外交資源的使用上將會更靈活，『彈性外交』是我們必得要走的方向，」羅致政說，未來我駐外使館間將進行功能的整合，以洲為單位，依各地可能屬性不同，劃分僑務、政務、媒體等專司功能，整個地區的使館將朝向結合成為一個更有效率、資源更豐富的使領館。

除了原有邦交國、美國與歐洲是未來外交部工作的重點，「學界人士是行政幕僚的來源，國會議員關係法案走向，行政官員影響施行細則，未來與歐美關係將更著重與這三方面的聯繫，」他說。

上任不過四個月，外交部長田弘茂已兩度走訪歐洲，外界根據他的談話推測，我國可能在近期內會在歐洲再下一城，與新的朋友建交。

繼阿扁出訪後，今年九月底副總統呂秀蓮赴中美洲邦交國進行「柔性外交」，為我國外交注入新的思維。圖為呂秀蓮參觀薩爾瓦多土風舞表演，與當地舞者共舞，讓人眼睛一亮。（中央社提供）

柔性外交，女性思考

緊接陳水扁出訪之後，副總統呂秀蓮也在九月底出發，前往阿扁總統在行程中匆忙未及列入的中美洲薩爾瓦多、宏都拉斯、貝里斯、瓜地馬拉等四個邦交國訪問。這項名為「柔性外交」的出訪行程也如其名，打破以往外交以國際政治、經貿實力為主的運作方式，而邀請文化界、宗教界、民選公職、與科技界人士隨行。

有別於男性世界一向以政治、經貿掛帥的思考，上任後即強調「柔性國力」的副總統呂秀蓮在出訪前也表示，人權、民主、高科技、愛心、與和平是我國一向的主張，如果台灣能利用這些柔性國力開展外交，有一天聯合國也會回頭要我們加入。

外交人員亟思逆境的突破，然而許多人都認為，改變我國外交困境的根本之道還是在如何突破外交與兩岸兩議題間的糾葛。

兩岸目前是僵局，外交與兩岸間的糾葛卻不能作如是觀。陳水扁總統在出訪時就一再強調，雖然來自彼岸的壓力很大，但不是外交困境唯一的思考。裘兆琳則說，外交與兩岸議題相輔相成，外交上的打拚、增加更多國家對我的支持，為兩岸談判提供更好的籌碼，在內政上也可提振士氣、穩定民心。

誠如陳水扁總統所言，有心就有力量。「站起來，走出去」──台灣人民所堅持的民主、人權，與仁愛、和平的普世價值，才是中華民國外交最大的「本錢」。「德不孤，必有鄰」，我們對國際社會有高度的期待。