統籌分配款大餅，怎麼切才公平？

文‧林宜　圖‧邱瑞金

2000 11月

台北縣長蘇貞昌談到統籌分配款和台北縣市的落差，忍不住炮聲連連。（邱瑞金）

前陣子中央決定對直轄市的統籌分配款比例由原來的百分之四十七調降到百分之四十三，其他縣市則由百分之三十五調高至百分之三十九。台北市長馬英九為台北市民權益受損而一再喊話，甚至表示要「自立自強，走出自己的活路」；台北縣長蘇貞昌則評擊馬英九「本位主義」、「劫貧濟富」，一時之間，硝煙四起。雖然爭議熱度已減，但許多人還是不甚清楚，究竟什麼是統籌分配款？分配的依據為何？是否公平合理？

根據地方制度法規定，台灣的地方政府收入大致主要來自各種稅收、統籌稅款、補助及協助收入三大部份，而由於現行財政收支劃分法（財劃法）是大稅歸中央，小稅歸地方，使得中央集中了絕大多數的財政收入，也使得地方財政在制度性結構下，受制且依賴中央。

雖然分配到的資源有限，地方政府卻得擔負大部份的基礎建設、與社會福利、及文教建設等各項地方生活基本功能的維持，這更造成地方政府的財政拮据。

而過去台灣擬以都市帶動區域發展的政策在未盡週全之下，使城鄉發展拉距加大，鄉村人口不斷往都市遷移，在產業結構的調整過程中，鄉村也愈形破敗，建設與企業卻越集中在大都市，其中自然以首善之都為最。台北與其他城鄉的落差究竟有多大？

富者恆富？貧者益貧？

以醫療和社福資源為例，花蓮門諾醫院院長黃勝雄就表示，以健保局核付給各縣市的每日平均費用為例，「台北市民五千多，花蓮縣民僅有近三千元。」台中縣社會局局長許傳盛也表示，台北市有錢提供各種津貼，可是「台中縣連發薪水都有問題，有時候甚至最基本的殘障福利津貼都要拖上數月！」

的確，被稱為「集三千寵愛於一身」的台北，自有財源比已高達百分之九十以上。也就是說，台北市幾乎靠各種稅收就能應付它的所有支出。相對的，各縣市自有財源的比例多年來平均卻只有百分之五十左右，有一半的支出需仰賴中央的補助，而地方也在發展緩慢的惡性循環之下，即使想努力提振財政狀況，也有實際的困難。台中縣副縣長劉世芳就說，「比如縣市有土地增值稅的收入，可是，越偏遠的地方增值就越困難！」

新政府上台之後，試圖拉近城鄉間的差距，南北中均衡發展做為地方施政目標之一，直轄市的統籌分配款因而調降了四個百分點，引起台北市不滿。但共享百分之三十九的其他縣市更是滿腹辛酸。台北縣長蘇貞昌說，他對統籌分配稅款的結果「不但不滿意，而且不能接受，然而也無可奈何！」他並表示，他與台灣省二十三縣市連署，向中央爭取更合理的分配比例，「這樣的舉動，不分黨派與本島外島，馬上獲得所有縣市首長的支持。」

蘇貞昌更指出，統籌分配款本來就是為了縮短貧富差距的補助款，富者少分，窮者多拿是自然的道理，因此即使直轄市調降百分之四，但是百分之四十三高的比率，還是不公平。以台北縣為例，土地面積幾近台北市的八倍，人口多了近九十萬，「結果只拿到統籌稅款的百分之一．四一，換算成現金，可說只是台北市的零頭！」而串連五省轄市向中央要錢，並率地方官員包遊覽車北上爭取資源的台中市更等而次之，只有全部分配款的百分之○．六四！

不患寡而患不均

然而，怎樣才是讓大家心服口服的分配辦法？包括台北縣長、台中市長、台南市長、宜蘭縣長等縣市首長，幾乎一致表示，「希望中央歸零思考，以一致的基準點制定出更合理公平的分配制度，比如以人口、土地面積、財政需要等研定公式分配。」

台北市長馬英九則一再表示：「統籌分配款從來不應該是地方間的爭議，中央才是問題的核心。」他呼籲政府把餅做大，以化解爭議。他也說明台北市是上繳稅捐最多的縣市，「台北市早就用稅款來縮短城鄉差距了！」馬英九指出，其他縣市有台北市所沒有的補助款，大家不應該只把焦點擺在統籌分配款。　

其實，統籌分配稅款是由地方上繳的稅目中，其中幾項各抽取固定的百分比加總起來的一筆款項，再由中央統籌分配比例交給不同縣市。為什麼需要這樣的一筆統籌分配款？

一個國家中，不同縣市因為地理、自然環境、與工商發展條件會有不同的財政收入，但是政府不能讓人民因生活在不同地區而無法享受政府提供的基本服務，中央就以一些方式來彌補這樣的缺失，統籌分配稅款就是調勻各縣市差距的一種辦法。補助款則是另一筆中央再依各縣市稅收能力、工程比例分配的款項。台北市在自給自足能力高的狀況下，反而沒有這筆補助金額。

歸零思考，落實自治

政大財政系教授曾巨威指出，台灣長久以來一直欠缺一套公平合理透明的公式來做地方財政的分配，財劃法也是近三、四年才修改的比較健全。這次直轄市取得百分之四十三，是因襲營業稅未改成國稅時北高原來取得的金額，再稍減的結果，其他縣市則以共得到的百分之三十九，依人口、土地面積等做分配。

曾巨威表示，「在往透明化的公式努力時，讓現有收入高的縣市維持和以前相差不遠的狀況，是因應政治現實的折衷辦法。爭吵是必然的，但如果可以由不斷爭吵中取得更好的結果，那麼爭吵就有意義與代價！」

曾巨威同時指出，把補助款的金額縮小，將財源挪用到統籌分配款，或許是把餅劃大的方式，但是更重要的是，「放權讓地方有更大的課稅權力，以及讓地方有更大的權限去自闢財源，對自我的財政狀況負責任，才是更應該思考的方向與焦點！」

看來，中央統籌分配款爭議只是整體資源分配中的冰山一角。如何將「地方制度法」與「財政收支劃分法」做更進步的調整，以真正落實地方自治，讓地方在有錢有權的情況下能真正自我負責，並針對不同區域的需要，作出更切實際的發展方針，才是治根之道。否則，即使由直轄市釋出資源，也是杯水車薪，無法紓解地方財政真正的窘境，更徒然製造各縣市間的紛爭！