重整舊「山河」──地籍圖重測

都是重測惹的禍？

案例一：台北縣新店市有四戶相鄰住家，地籍調查卻發現地籍圖上登記有五筆土地，造成其中一位土地所有權人空有圖卻沒有地，這下怎麼辦？

案例二：基隆某貨櫃廠原面積登記三甲有餘，經過重測後面積卻嚴重「縮水」，只剩一甲半左右，地主大驚失色：「有土斯有財」，這下財富頓時減了不少。

每當地籍重測結果一公布，總是幾家歡樂幾家愁。那自覺受了委屈的，認為重測真是擾民政策，本來相安無事，測量後反而爆發爭議。但儘管冒著「擾民」的風險，重測卻是勢在必行。原因很簡單，只因目前行之經年的地籍圖早已老朽不堪用。

（取材自劉銘傳的「魚鱗圖冊」） 

近百歲的「棉被圖」

要一睹舊圖真面目，新店地政事務所測量課課長陳文全小心翼翼地攤開一張標示著「文山郡新店庄大坪林」的地籍圖。這張記載「七張」及「十二張」地區的地籍圖已經九十餘高齡，雖然加裝護貝，泛黃的圖紙上早已摺痕累累，還破了好幾個洞，經年累月下來，圖紙也難免因伸縮而變形。

「這條細線還原到實地上可能就有十五公分寬，」他指著圖上一條略嫌模糊的經界線，「如果圖紙有皺摺，誤差更是難以估計。」真是「失之毫釐，差之千里」！

儘管「圖老紙黃」，被人戲稱為「棉被圖」，地籍圖上所記載每塊土地的座落位置、面積大小及個別權屬卻具有法定效力。土地如果要買賣、分割或合併，各地政事務所都要依據地籍圖以及土地登記簿來辦理。可想而知，利用這些舊圖為民眾辦理土地複丈或鑑界，常會出現「公說公有理，婆說婆有理」的局面，導致經界的糾紛。

地籍資料不確實，不只民眾權益受損，整個國土規劃也會受影響。去年十月內政部部長林豐正在「國土規劃再造」報告中就指出，目前國土規劃利用的瓶頸，除了土地政策欠整合，地籍資料不全也是致命傷之一。

自地自建，土地所有權人請地政事務所測量課重新界定界址。（卜華志）

行仁政必自正經界始

在農業時代，地籍資料主要是作為政府收稅的依據。工商時代來臨後，土地的規劃應用更是少不了它，舉凡工程建設、都市計畫、區域計畫等都得借重其資料。「如果說國家任何的軍經建設，地政是先鋒；那麼地政的任何建設，測量是先鋒，」內政部地政司司長張元旭道出測量的重要性，而地籍測量就是其中一環。如果要訂定良好的土地政策，解決土地問題，進而促進土地資源的開發利用，首先應該測繪完備的地籍圖，並完成土地總登記，以掌握完整的地籍資料。

其實中國老祖宗早就知道箇中重要，周朝實施井田制，有大司徒負責掌管地籍圖；而兩千年前孟子便說過：「行仁政必自正經界始，……經界既正，分田制祿，可坐而定也。」當年漢高祖劉邦攻入咸陽，當將領們忙著搜刮金銀珠寶，蕭何卻在一旁接收秦朝圖籍，使漢高祖登基後得以詳知「天下阨塞，戶口多少強弱處，民所疾苦者」。

宋朝時實行「保甲法」，戶戶相連。各家的田畝方圓度量後編為圖冊，因為狀如魚鱗，又稱為「魚鱗圖冊」，也就是今天的地籍圖冊。明朝末年西洋測量技術隨傳教士進入中原，清康熙時曾委請耶穌會教士做北京附近圖，再測繪全國各省地圖。

地政是土地資源的管理，也是一個國家現代化的基礎之一。既然地籍這麼重要，為什麼台灣現在還在使用日據時代留下來的地籍圖呢？回顧歷史，台灣的地籍圖還真是「命運多舛」，曾經數次經過戰火的洗禮。

測量儀器日新月異，這具「古董級」的「二十秒讀經緯儀」在台灣光復後至民國五十年間曾幫了大忙。（卜華志）

戰火二次傷害

台灣早期兩次比較具有規模的地籍測量，分別是清末時期以及日本據台時代，當時的著眼點都是稅收。

清光緒年間（一八八四年）劉銘傳擔任台灣巡撫，認為要革新台灣政治，必須先丈量地積、測定土地界址，以確立稅收的基礎，因此以五年時間完成部份土地清丈，調製的圖冊有堡圖、庄圖、八筐魚鱗冊等。

日本據台之後，本想參考劉銘傳留下的土地帳冊來收稅，但因大部分圖冊都在甲午戰爭中散佚，無法利用，於是從明治三十二年（一八九八年）開始實施土地調查，前後花了五年時間，丈量了七十七萬多甲土地，是台灣當時最大規模的測繪地籍圖。

不過即使如此，當時測量的仍以一般平原私有地為主，佔台灣總面積的百分之五十四；如山坡地、原野地等公有地都是「漏網之魚」，有待後來進行林野調查。

戰火卻再一次找上麻煩。在第二次世界大戰時期，存於當時總督府內的原圖遭盟軍炸毀。還好各地政機關保存了由原圖描繪再加以裱裝的副圖，從此這些圖就成為最重要的地籍資料。

台灣光復初期，受限於人力、物力、財力不足，暫時以日據時期的測量成果辦理土地登記。只是這一「暫時」，竟就是三十年歲月！

民國四十四年的台北市大安區。當時的測量總隊以平板儀進行戶地測量，速度緩慢，辛苦異常。（土地測量局提供）

一筆糊塗帳

歲月流轉，在這段時間台灣實施三七五減租、耕者有其田、平均地權。一連串土地改革之後，經濟開始起飛，土地利用開發遽增，分割也越趨頻繁，於是各地區所存的地籍副圖一再被請出「斷案」，然而滄海桑田，也益發顯出當年舊圖已不敷使用。

副圖折舊率高，又沒有原圖可以重新描繪，有時則因土地分割沒有做好登記，會造成「有圖無簿（土地登記簿）」，或「有簿無圖」，或是圖與地的面積不一致的情況。「常常圖、簿、地三者都不符，真是打糊塗帳！」資深測量學者劉延猷搖搖頭。

例如前面提到的新店「奇案」，當初可能因為鑑界有誤，每棟房子都沒蓋在自家土地上，卻往鄰界土地「位移」，造成圖、地不符。如今真相揭露，房子又早已蓋好，只好透過仲裁協調。

而貨櫃廠面積縮水案，地主不服，又另外找了民間測量公司來測量，結果面積算出來也是減少一半，推測可能是以前以「三斜法」計算面積時，工作人員一時疏忽，「底乘高忘了除以二」，地主最後也只好認了。

最新的「外業自動化」測量技術，把掌上型電腦連上測量儀器，不但可以記錄觀測資料，還可以自動檢覈以及做幾何計算，真是測量人員的「百寶箱」。（卜華志）

逐「地籍」而居

土地受天然或人為影響，隨時會有變遷，地圖自然也需隨時調整更新，本來就沒有一勞永逸的「萬年地圖」。不過全國性的地籍重測在世界上並不多見，歐、美等國多半在平時就進行局部的「修正測量」。因為原圖滅失而辦重測的，台灣大概是特例。

民國六十五年，內政部正式在全國展開地籍圖重測，預訂以三期十三年計畫完成。優先順序則是由各縣市政府選擇轄內地籍圖破損、誤謬嚴重的地區，或因重大建設要徵收土地而需要優先辦理的區域，報請審核後，再交由當時的測量總隊，也就是今天的土地測量局前身，進行實際調查及測量。

土地測量局有一千多名的測量人員遍布各縣市，就像一群「職業」的游牧民族逐「地籍」而居，每當一個站區工作完成，就移師到另一地繼續測量。

十三年計畫結束後，台北市和高雄市的地籍重測如期完成，但是台灣省的進度卻嚴重落後，因此內政部「再接再勵」，又於民國七十九年訂了二十年計畫。截至目前為止，筆數尚未完成一半，面積則只完成百分之十四．七。

GPS衛星定位測量是利用人造衛星發射的訊號，算出地上未知點的座標，不但省時省力，又不受天氣影響，是目前做「控制測量」最先進的技術。

筆數與面積不成比例

為什麼進度會落後這麼多？「地籍重測就像維修一棟老房子，卻不能改變其結構，往往比蓋新房子還難，」去年才走馬上任的土地測量局局長曾德福以古蹟維修做比喻，要將具有法統地位卻十分破舊的台灣地籍圖還原到現地上，再做應有的更動，真是千頭萬緒。

此外，每當土地用途更動，例如農地改為建地後，往往分割給不同地主，土地越分越細，測量繪圖的工作也越複雜。而且各縣市政府為了「對症下藥」，往往選擇人口稠密、異動頻繁的都市區優先重測。都市土地一般面積都不大，筆數卻細分，造成重測結果的筆數與面積不成比例。

從兩個例子可見城鄉的差距。花蓮縣壽豐鄉要辦重測的面積共有六百九十二公頃，筆數只有四千七百筆；反觀台北縣中和市，區區八十三公頃的土地中就有五千三百九十一筆土地，密度之大可見一斑！

平地起高樓，桑田變馬路，在台灣隨處可見，「公路計畫用地」的界標便是為往後的土地徵收「鋪路」。（邱瑞金攝）

慢工細活，折煞人也

無論如何，測量與繪圖到底是靜態作業，「真正麻煩的，其實是測量的前置作業──地籍調查，」土地測量局副局長李瑞清指出。

他表示，測量技術本身其實不難，早期的「圖解法測量」是比較耗時費力，使用平板儀測量，測量兩點距離要拉皮尺或竹尺，再將測量結果以一定比例尺繪於圖紙上，然後在圖上計算面積，不但費時又容易出錯。

但從民國七十八年全面電腦化，改採「數值法測量」後，測量時使用電子測距經緯儀，一下子就OK；將觀測的角度及距離輸入電腦，還可以自動計算界址點的座標；甚至繪圖也可以由電腦繪圖儀代勞。

但是界址認定只能由人解決，按規定鄰界雙方都要在場，如果有人不清楚自身的界址，測量員還要參照原有地籍圖協助指界。

「一般公寓大樓比較好辦，」新店工作站站主任蔡立信指著附近一棟大樓說明，通常門前有馬路，旁邊有牆壁，樓梯間則兩家對分，「除非防火巷另有他用，要對分就比較複雜。」

至於空地或農地，就儘可能找附近的天然地界如水溝、田埂，或是以前埋設的界樁。不過界樁常因種種原因移位或不見，有時定界就比較複雜。

地價與民意齊漲

都市測量也有另一種困擾。一棟大廈動輒有住戶上百或甚至上千人，要等每個所有權人都蓋章才能完成手續。再加上現在上班族多，白天去往往大唱「空城計」；如果晚上去，又被住戶懷疑哪有公務員晚上上班？「真是百口莫辯，」蔡立信說。

「早期是測量本身耗時費力，現在則是作地籍調查時問題多，」測量局第一測量隊隊長黃玉鐘比較今與昔：早年民風純樸，民眾對「官員」比較尊重，對於重測結果也比較能接受。

「現在不一樣囉，」他感嘆，近年來不但地價高漲，民意也水漲船高，土地所有權人一有不滿意就不釘界樁或是不蓋章，甚至不讓工作人員測量。

好容易調查及測量都告一段落，大夥兒結束在外的奔波，窩在辦公室內審核結果，準備於每年四月一日在各相關的地政事務所公告重測結果，這時「燙手山芋」就轉送給地政事務所啦。

「每次公告後大概有半年時間，這裡都像菜市場一樣，」新店地政事務所測量課課長陳文全搖頭笑說，彼時人來人往，人聲雜沓，有時民眾在氣頭上，開口大罵或大拍桌子的都有。

「重測的最大問題就是面積減少，這也是民眾最不能接受的地方，」測量局局長曾德福承認。如果重測後面積減少，地主自然認為權利受損，會懷疑不是測量技術錯誤，就是工作人員圖利他人。

常見的情況是，如果地籍重測後發現左鄰右舍面積都減少，沒話說；如果是隔壁增加我減少，就不服，甚至希望政府能換算為地價多退少補。

管家婆與和事佬

經過工作人員委婉解釋，好言相勸後，來抗議的民眾大都對重測結果「不滿意，但勉強接受」。如果仍有疑問，可在一個月的公告期間向地政事務所申請異議複丈。如果仍然不滿意，就只得行政訴願，或上法院打官司。下自地政事務所的檢查員，上至地政處處長大概都有被告的經驗。

一個常為人引用的案例是早年西門町萬國戲院附近的兩戶人家，為了交界處一塊磚牆厚度的差距，各自找了民意代表撐腰，你找三個市議員，我就找立法委員，雙方告到法院去，幾年沒有了結。當時委託處理的測量學者劉延猷認為這場爭執實在不值。

不獨中國人如此，其他國家民眾為「失土」而上法庭的也比比皆是。「韓國民風慓悍，據說如果面積有減少，重測人員甚至會因此挨打呢，」文化大學地理系教授，地籍測量人員訓練班主任劉承洲說，測量工作真是難為！

不過重測也不是老揭瘡疤，除了埋設各宗土地的界標，趁機整理地段界、地號，合併無謂分割的筆數，也順便清理補建都市計畫樁，為往後的都市計畫「打好地基」。

有時候重測還可以充當和事佬，為冤家把彼此的土地「劃清界限」，解決陳年的糾紛。

地政司簡任技正王定平舉了一個例子，五年前在南投水里重測區，有兩兄弟早就為了土地打官司，甚至還互相格鬥，砍斷手足的手臂。儘管深怕會再一次挑起戰火，但為了公事公辦，重測人員還是硬著頭皮通知雙方指界，再由界址糾紛協調會加以仲裁，有驚無險地完成了一次「不可能的任務」。

承擔歷史的錯誤？

地籍圖重測後土地面積有所增減，其實是極為普遍的現象。劉承洲分析說，除了有可能是土地所有權人的指界與原來地籍圖不符，更主要的原因是早期儀器沒有現在那麼精良，而且當時面積計算又容許百分之二的公差，誤差更大。重測是揭發以前的問題，卻要承擔「歷史的錯誤」。

在這些「昨非今是」中，陳文全認為「重測後發現公共設施用地面積誤謬」是比較棘手的問題，很值得重新檢討修法。

例如為興建公路、捷運等而徵收土地，照理可以不須民眾指界，而由工作人員辦理「逕為分割」。但如果徵收後才輪到辦理重測，而且結果是徵收用地增加，自家用地減少，照法令規定土地徵收後原地主就無權再要求補償。

「損失的民眾自然氣得哇哇叫，」陳文全苦笑說，他們要不是說「土匪政府搶奪土地」，就是指責測量人員「貪贓枉法」。雖然究其實是以前圖解法認定常有誤差，現在的數值座標法較精確，他還是建議法令能稍做修改，給予民眾適度的補償。

「滄海桑田」的見證者

除了揹負歷史的「包袱」，重測也要跟台灣土地的變化賽跑。眼見許多重大建設使這塊土地不斷改頭換面，會不會重測的結果才出爐，轉眼卻成「昨日黃花」？換言之，重測要如何「追趕」台灣變遷的速度？

「其實不盡然，」土地測量局副局長李瑞清解釋說，重測時是根據當時最新的土地狀況做測量，繪製成地籍圖後就交由各相關的地政事務所保管，往後土地若有分割、合併或鑑界，都由地政事務所登記處理。

不過測量畢竟是一種持續性的成果累積，為土地發展變遷留下忠實記錄，這二十年來測量人員的確見證了台灣「滄海桑田」的土地變化。「老市區改動的反而比較少，」李瑞清觀察說，「倒是都市邊緣地區開發快速，要不是變成都市重劃區，就是紛紛蓋起高樓大廈。」

重測當年日人測量過的百分之五十四|面積，就已經投入大批人力、物力，一晃眼二十年過去還沒結案。那麼原先百分之四十六從未登記的山嶺林地、原來無主的荒地，經過近百年來的變化，又要如何測量起？

日據時代已著手進行一部份林野調查，民國三十六年成立的荒地勘測總隊接續測量工作。現在測量局在重測之餘也一併清理未登記土地，或受委託進行國有林班地的登記測量。

例如今天許多都市重劃區是把原先荒地重新規劃，即順勢做測量，日後所有權成為私權之後，土地可能由一個所有權人變成數百人共享，這時只需變更登記即可，而不必曠日廢時地重測。王定平認為，如果真要「未雨綢繆」，現在籌建中的工業區也應該趕快請縣市政府辦理測量登記。

重繪台灣版圖

為了加快測量腳步，測量局已經引進目前最先進的全球衛星定位技術(Global Positioning System,GPS)來做「控制測量」，從此不受陰雨或黑夜的限制，又可以減少工作人員跋山涉水的辛勞。

電腦化是不可擋的趨勢。除了研究「測量外業自動化」，也把舊地籍圖納入電腦管理，以建立完整的地籍資料庫，以後甚至可以透過網路把地籍藍晒圖、謄本圖送到家呢。

增加人力也是省時的良方。兩年前測量局開始輔導一些縣市政府成立測量隊自辦重測，此外，也從去年起試辦委託民間重測，「這會是未來趨勢，」地政司司長張元旭強調。

二十年計畫的前兩期在今年已經接近尾聲，土地測量局局長曾德福希望在民國八十七年、八十八年度完成全省五個省轄市，接著再集中人力測量各個縣轄市，一點一滴「攻克」台灣版圖。