當家庭不能......──家庭政策面面觀

究竟是社會變遷造成家庭解體？還是家庭崩解導致社會問題？這是個辯論已久的議題。

美國社會行為科學界認為，青少年犯罪、暴力行為、毒品濫用、虐待婦女兒童、性濫交等等，都源於家庭出了問題。

據估計，二十多年後，台灣老年人口比例將超過二成，建立老人的經濟安全與醫療照護體系，已刻不容緩。

家庭保衛戰

保守主義或新右派人士認為，離婚、婚外性關係的增加，導致「雙親家庭」的崩解，也因此使得兒童陷入學業失敗、偏差行為的風險中。

自由主義觀點則認為，家庭功能之所以不堪負荷而日趨退縮，起因於社會未能照顧經濟結構變遷後所產生的新需求。例如女性大量進入勞動市場後，所產生的兒童與老人照顧需求。

無論是雞生蛋還是蛋生雞，不可諱言，家庭做為社會最基層的經濟、教育與安養單位，它的功能的提升與強化，將有助於維持社會安定，並減輕社會負擔。問題是，家庭功能要如何提升？

西方保守派認為，重拾家庭承諾、宗教信念，刪除對非婚母親及女性單親家庭的優渥福利，「逼使」她們重新回歸傳統家庭的框架，才是解決之道。而美國自從西元二○○○年共和黨政府上台後，極力以「聖約」為名，希望能保護婚約關係。布希總統更努力推動「婚姻運動」、「負責任的父親」，鼓勵大家結婚、重視婚姻的承諾，甚至提出結婚至少兩年之後才能離婚等等論調。

事實上，「家庭保衛戰」並非近日才開打，在英國，早在二十年前柴契爾夫人時代的保守黨，就因致力於保護傳統核心家庭，而被稱為「家庭黨」。

然而，「道德勸說」式的保衛戰成果有限。直到今日，美國仍有超過一半的人第一次婚姻會離婚，英國也有三分之一的婚姻以離婚收場。

反觀我國，一九八○年代，政府也曾大力鼓吹「三代同堂」，期盼家庭能夠善盡「養老」的功能；近年「少子化」問題日益嚴重，「增產報國」的呼聲又起。只是，大家庭依舊逐漸式微，生育率也還是持續下降。

家庭的樣貌雖在轉變，型態也日趨多元，但增強各種家庭的能量，卻是政府不變的努力方向。

期待社會復原力

道德勸說既然不見成效，有些國家乾脆以制訂家庭政策來應付家庭的崩解。然而，家庭政策如何定義？該不該有家庭政策？家庭政策究竟是要支持家庭還是牽制家庭？政府應該如何制訂家庭政策，才不至於壓迫到個人自由？一廂情願地欲將家庭扭轉成某種樣貌，又是否可行？

種種疑問，也許都沒有答案。

許多人對政策的效用持悲觀看法，例如西方學者提出的「選擇偏好理論」認為，要不要結婚、生子，是個人的偏好和選擇，不是任何公共機制可以改變的。

對於家庭政策，中研院社會所研究員伊慶春也持比較保留的態度，「政府介入人民的私領域應有多深？」她認為光是這點就頗有爭議。

「其實政府無須過慮，社會本身自然會做調整，」中研院社會所副研究員吳齊殷指出，就如同自由經濟學者的市場機能理論，社會自有其自我調適和復原的力量。

他以美國為例指出，美國離婚率雖然高，但是相對地再婚率也高，「你的孩子和我的孩子在照顧我們的孩子」式的繼親家庭普遍，因此，孩子一生中處於「單親家庭」的時間反而非常短。

吳齊殷認為，時代潮流既已難以扭轉，國人的觀念也應該隨之改變，與其譴責離婚，還不如幫助失婚者尋找第二春；與其用政策試圖阻止家庭改變，不如鼓吹功能正常的家庭幫忙照應「解組」家庭的孩子。

根據他對青少年問題的研究結果，即便家庭解組，孩子只要能結交到「良友」，便能大幅降低其誤入歧途的機會。「功能健全的家庭不妨伸出雙手，歡迎其他孩子走進自己的家庭，吃飯時多加一副碗筷，這比任何政策都有效。」只是，在「各人自掃門前雪」的現代社會，這種以社會為共同體、互相關照的意識仍待建立。

養兒育女已成為現代家庭「難以承受之重」，解決「少子化」的危機，還有待政府伸出援手。

法入家門？

依國情不同，並非所有先進國家都會以制訂政策的方式來挽救家庭變遷。例如，強調個人價值甚於家庭系統及集體價值，並且崇尚多元主義的美國，對於全國性的家庭政策就一直無法達成共識。歐洲部分國家則將家庭視為一種「私領域」，不主張國家介入。

然而，台大社工系教授林萬億認為，雖然政府擬定的政策不見得有百分之百的效果，但若完全沒有政策，將更無法抵擋家庭變遷所帶來的衝擊，而這些衝擊造成的後果是全體社會必須共同承擔的，因此國家難辭其責。

更何況，有些政策確實發揮了效果，「兒童家庭津貼」就是一個很好的例子。

「兒童家庭津貼」在歐洲行之有年，早在一九一八年，法國巴黎郊區的資本家為了確保冶金工人的勞動力充裕，因而補助當地婦女生養小孩，發給「家庭津貼」。

一九三二年，法國立法規定所有工商業都要比照辦理。隨後歐洲各國紛紛起而效尤，義大利、西班牙、荷蘭、英國、芬蘭、丹麥、德國......等國家，也都有「家庭津貼」政策，有些著眼於支持家庭，有些則以照顧兒童福祉為目標。目標不同，作法也就有所差異。

如今，北歐、法國的女性在大量參與工作的同時還能維持高生育率，究其原因，便在於兒童照顧的高度公共化。林萬億指出，無論是教育、托育的經費或設施，當地政府都盡其所能地給予照顧。除了提供兒童津貼、家庭補助和教育助學金，甚至連稅制也有利於「單薪」家庭，藉以鼓勵婦女留在家中帶孩子。

以法國為例，除了給予「單親津貼」，還提供給生育第二、三個小孩的雙親「家庭津貼」，生育第三個孩子，每個月的津貼更高達台幣二萬元左右，直到小孩滿三歲，並還給予生養孩子的家庭「給薪」的親職假，讓他們覺得生孩子也是貢獻社會的一種方法。

「歐洲國家在全面實施兒童津貼之後，某種程度的扭轉了歐洲國家不婚、不育的觀念，」林萬億指出，此一政策確實有效地延緩了歐洲國家生育率的下降，畢竟多數人仍渴望生養孩子，政府要做的，只是提供足夠的誘因與鼓勵。

工作、家庭是現代人的兩難，隨著婦女就業後，家庭的托兒需求日增，增加公立幼托機構，是現代父母對政府的最大期盼。

生不生有關係

家庭政策的面向十分廣泛，凡與家庭成員有關、影響到家庭生活的公共政策，都在家庭政策之列，其中包含婦女就業問題、兒童照顧、老人照顧、殘障福利......。近年來，政府對家庭中的各類成員，陸續制訂了個別的福利政策，例如：兒童福利法、少年福利法、身心障礙者保護法、老人津貼、家暴法......等等，然而，卻始終沒有以支持家庭存續為考量、整體性的家庭政策。

在民國九十一年的「全國社會福利會議中」，林萬億提出了制訂家庭政策的呼籲，如今內政部社會司正在草擬家庭政策草案，確切內容仍在研議中，其中針對迫在眉睫、日益嚴重的家庭「少子化」問題已有初步構想。

一九六○年代，台灣也曾實施「家庭計畫」，鼓勵「計畫生育」，提出「兩個孩子恰恰好，一個孩子不算少」的口號。不過，長庚大學醫務管理系教授陳寬政認為，當年生育率成功地下降，倒未必是政策奏效，而是醫藥發達後，人們無須多產以防備子女早夭，加上經濟熱絡，民眾寧可把心力放在追逐財富、提高自己的生活品質上，生育率自然而然便下降。

姑且不論當年生育率下降是否為政策之功，如今反過來鼓勵生育，卻始終不見效，目前台灣婦女平均只生育一•二個孩子，比已開發國家平均值一•六個還低。

生育率節節下降，隨之而來的勞動生產力不足，青壯年撫養老年人口比例上升，行政院經建會預估二十多年後（民國一百一十六年），老年人口比例將超過20％，換句話說，五個人中就有一位是老年長者，屆時社會的整體負擔將十分沈重。「幸福家庭促進協會」秘書長彭懷真認為，政府應該採取措施，以減緩「少子化」趨勢，讓家庭能「撐住」。

台灣的生育率已低於已開發國家的平均值，即使「增產報國」呼聲不斷，但仍未見好轉。（本刊資料）

搶救人口危機

去年底，內政部「人口政策委員會」針對我國人口問題商討對策，除了支持家庭功能，建立婚姻及家庭價值觀；加強男女性別平等意識，落實家務、工作平等觀念外，並首度將家庭照顧幼兒的責任，提升為「社會集體責任」。今年初，內政部更進一步提出「獎勵生育八項具體措拖」，包括建構完善育幼托兒環境，減輕家庭育幼負擔，將兒童醫療補助由三歲以下擴大到六歲以下，健保補助久婚不孕的夫婦人工生殖費用，增加生育扣除額、教育扣除額、提高十歲以下子女免稅額等等。由於牽涉單位甚廣，仍在研議中。

林萬億主張，對願意多生孩子的人，政府應給予「補償」，但不是用錢來買母親的子宮式的「生育獎勵金」，而是在孩子生命成長中的每個階段提供養育輔助，給予家庭、母親實質的協助，例如產假、陪產假、親職假等支持。

曾因主張徵收「單身稅」而引起輿論譁然的陳寬政，則看法不同，他不贊成鼓勵生育，而建議政府應立法建立「養子女制度」，讓許多懷孕卻因各種因素不能生育者，不必再視墮胎為唯一選擇，而能把孩子「合法」生下來；讓希望養育子女卻又不孕者，能藉由收養達成心願。

「少子化」掏空未來的家庭基礎，而人口老化則使情況雪上加霜。台灣人口老化速度驚人，老年人口比例已在一九九三年時超過7％，正式躋身「老人國」之林，老人安養與醫療照護的沈重負擔，將成為家庭崩解的另一條導火線。

為了未雨綢繆，除了現有的「老人津貼」外，林萬億主張政府應儘速落實保障老人經濟安全的「國民年金」制度，對於因為要照顧家中的老人與殘障者而無法就業的婦女，則應發給「照顧者津貼」，以維護家庭的經濟安全。此外，單身家庭、頂客家庭的大量增加，將使得未來沒有家人可供依託的「孤單老人」人口暴增，因此老人長期照護體系的建立，已是刻不容緩。

打破家庭的迷思

以整體觀察，家庭問題錯綜複雜，環環相扣，不僅老、中、幼各年齡層各有所需，不同類型的家庭，更需要不同的政策協助。

不過必須釐清的是，任何政策若逆勢而為，只會事倍功半，因此研擬中的家庭政策並不企圖去改變正在變遷中的家庭結構。相反地，多數學者認為，新世紀的家庭政策，首要工作是重新定義家庭，去除一般人對所謂「正常家庭」的迷思。

林萬億指出，強調家庭價值重要性的同時，對各種非主流、甚至是「另類」的家庭形式，如單親家庭、單身家庭、同居家庭、繼親家庭，甚至同性戀家庭等等，也應給予尊重與公平的對待。有了尊重多元家庭的共識之後，才能進一步給予支持和幫助。

特別值得一提的是，去年結婚的夫妻中，每四對即有一對是跨國婚姻，其中絕大部分是國人娶進東南亞外籍新娘及大陸新娘。

針對越來越多的「多種族家庭」，林萬億呼籲，政府應及早擬定「跨國婚姻政策」。他指出，在目前政策不明、服務不連續的狀況下，跨國婚姻造成的外籍新娘適應不良、家庭暴力、子女學習障礙，以及假結婚真賣淫等問題嚴重，增加不少社會問題和成本，亟需政府的正視與協助。

然而，家庭政策牽涉甚廣，非單一部門可以掌握，例如：外籍新娘與大陸新娘的居留分屬外交部與陸委會管轄，國內婦女就業的保障與福利屬於勞委會管轄，學童教育及輔導問題屬於教育部，老人照護屬於社政單位，稅制的擬定則屬於財政部，其中又有矛盾和衝突，因此必須建立整合的群組機制，研擬以「滿足各種家庭的需求」為導向的家庭政策。

台灣究竟需不需要制訂一部家庭政策？內政部草擬中的家庭政策何時得以定案？爭議仍在持續中。無論如何，家庭的重要性不容否認，以家庭為思考中心，提升家庭的各種能量，幫助每一類型的家庭都能過得更好，是整個社會應該努力的方向。