古老行業新面貌——公務員的變與不變

凌晨四點半，漆黑的中山市場一片沉寂。許浩然和台北市政府建設局的同事從樓上辦公室下來，發動起摩托車。

在往北投回家的路上，頂著寒風，皮夾克裡的身體仍不住打顫，他心想，等夏天到，這時候大概可以看到日出吧？

隨著公務員的行情看漲，以輔導參加國家考試為號召的補習班，最近生意興隆。（卜華志攝）

從朝九晚五到7∼11

印象中，公務員都是朝九晚五，上下班固定；現在卻有許多人開始過起「夜生活」。

——近三個月來，負責規劃「國家建設六年計畫」的經濟建設委員會，上自主任委員郭婉容，下至各處室小職員，不但夜夜加班，連颱風天都風雨無阻趕到工作崗位，為的是在十二月底將計畫準時出爐。

——由部長王建煊帶頭示範，最近財政部大小官員成了標準的7-ELEVEN，早上七點開始早餐會報，晚上十點、十一點才熄燈回家。

——十一月十八日開始，在行政院長郝柏村整頓治安的號令下，各縣市政府的建設、教育、衛生、新聞、建管等單位紛紛走出辦公室，執行夜間稽察工作。

由於人力原就不足，加上平均已佔總人數三分之一的女性公務員不便夜間執勤，「可說未滿六十歲的男性全局動員，連科長都跑不掉」，台北市政府建設局股長石瑞程笑著說道。

以建設局為例，目前每天需動員十八位稽察人員、十五名警力，從晚上十二點開始巡察與治安息息相關的八大行業，直到清晨四點才結束。回到辦公室後還要填寫統計日報表，總得忙到將近五點才能回家。

為了取締違規行業，許多公務員開始過起「夜生活」。（邱瑞金）

體面不遜東區上班族

公務員一向被認為「吃不飽、餓不死」，過去許多女孩喜歡嫁給公務員，就是圖個生活安定，可以享受正常的家庭生活。怎麼現在希望突然落空了？

「沒辦法，社會轉變，逼得公務員也要『轉型』」，行政院研究發展考核委員會處長林克昌說。

在中國，以國家考試拔擢的公務員，是自隋唐就開始存在，具有千年傳統的「古老行業」。近年卻在外有政治解嚴、內有人事換血以及「大老闆」——行政院長郝柏村的績效壓力下，逐漸呈現出許多不一樣的面貌。

光看外表，現在的公務員就大不相同。

過去公務員流行穿中山裝、青年裝，走在路上，一眼就能被認出身分來；現在，尤其是中央單位的公務員，夏天西褲、襯衫、領帶，冬天更是西裝革履，體面程度比起台北東區上班族毫不遜色。

辦公環境也和以前「衙門」不同。不但機關舊址不斷改建成新的辦公大樓，許多容納不下的單位，更承租民間現代化的玻璃幃幕大樓，與民間企業一樣進進出出。

角色的轉變以及心態的調整，卻令許多公務員心中百味雜陳。

為應付日益繁雜的社會事務，公務員專業化是必然趨勢。（張良綱攝）

會做事，還要學做人

「自從解嚴以後，民意高漲，公務員的角色不得不重新調適」，政治大學公共行政系主任許濱松指出，過去文官體系事實上是官僚體系，今天的公務員則必須從「官治」角色轉變到「為民服務」。然而在這轉換期，由於民意代表及輿論界的強勢姿態，常令公務員有強烈的「失落感」。

就以最近台北市議會為例，議員質詢的方法，已「演化」到要自來水處長當場生飲一杯自來水、要教育局長唸一段英文、要消防隊員全副武裝到議會操演、更要爸爸輩的學校教官們當場操演班教練……；在質詢的言詞、態度上，也常有議員對著機關首長吆喝叱責，猶如「三娘教子」。

「現在的公務員不能光趴在桌上辦公了」，公務資歷豐富的經建會總務處長金德溥指出，立法委員來一通電話就要趕緊說明，辦公室隨時可能闖進記者，中央單位還有忙不完的質詢稿、人民的請願、訴願，甚至為公務上法庭打官司……。「要成為一個稱職的公務員，不但要會做事，還要學會做人」，他說。

在「危機管理研習會」上，受訓學員模擬各國官員處理緊急事故。（卜華志攝）

三流人才當公務員？

「做人」——與外界關係的處理——或許得慢慢學；幸而在「會做事」上，以今天公務員的素質來看，已有較大勝算。

說到公務員素質，過去有一個流傳甚廣的笑話——中華民國第一流的人才在企業界，第二流的人才在學術界，第三流的人才在公家機關當公務員。

這種說法，一直廣為其他二界所「默認」。然而現在公務員發出不平之鳴。

「在經建會、財政部，隨便在走廊上一問，都是留美碩士」，金德溥舉二個他所待過的單位表示。在新聞局國際處卅一位職員中，具有留學經歷的高達百分之四十五。

整體來看，截至七十九年上半年為止，台灣地區五十三萬六千名公務員中，教育程度在大專以上的，高達百分之七十；而全台灣總就業人口中，擁有大專學歷者不過百分之十七。

「當然這是逐年進步的」，人事行政局副局長許毓圃笑著表示，在民國五十六年人事行政局剛成立時，大專以上程度的公務員還不到總數的百分之卅；即使是民國六十四年十大建設時，也只佔百分之四十五。

「十大建設就是由公務員推動、執行完成的。那時辦得到，以現在的素質，執行六年國建計畫，應該更沒問題」，許毓圃認為。

民國四十二年曾任職行政院經濟安定委員會，現在又重操公務員舊業——擔任考選部長的王作榮也認為，這次重回公務機關，他感覺最大的不同點是：「現在一般公務員的水準好多了」，學養兼具、一向自視甚高的王作榮笑著說：「不像以前和其他單位溝通時，老覺得扞格不入，文官得好好改造！」

公務員素質的提升，與考選、訓練制度，以及近年的人員「大換血」有關。

全國五十三萬名公務員，平均每三年有一次受訓機會。（本刊資料）

由通才到專業

隨著國家的發展，民眾的教育水準提高，各行各業分工也日益專精，「公務人員如果不提升專業能力，對民眾的各種要求會日益『招架不住』的」，許濱松舉例，以十年前來說，智慧財產權觀念、勞工意識、環保問題等都才剛受注意，「當時誰想得到要規範股市不可買空、賣空，要防堵丙種墊款！」

因應雜沓而來的挑戰，公務員不僅要能依法辦事，對所掌理業務的專業素養也必須和民間競賽，因此為遴選特殊專才的特考，近年來不斷增加，使得公務員人員結構走向專業化。這種情形在中央部會尤其明顯。

以內政部著作權委員會來說，主任委員王全祿為提高「用人成功的或然率」，就訂出明確的錄用條件：第一，必須具有公務人員任用資格，也就是高、普、特考試及格者；第二，必須是法律、美術或音樂系畢業生。

「我這邊從工讀生、約聘雇，到正式的公務員，沒有一個不是念這三個科系的」，王全祿斬釘截鐵地表示。他指出，其中法律系畢業生所佔比例，更高達百分之七十六。

為了找到合用的人，王全祿甚至公開登報徵才，及函請考試院，特別為內政部舉辦了有史以來第一次的「美術行政人員特考」。結果許多公家美術館聞風前來「搶人」，考試院次年又辦了一次。

老舊的台北市政府大樓即將拆除，在信義計畫區，正築起市府公務員的新「家」。（本刊資料）

行政系統「大換血」

根據人事行政局的統計，從民國六十八年至今，公務員被送到國外進修學位、做專題研究，以及主管級出國考察的，已有一千人以上。研究方向都和本身業務相關。如果連國內受訓練機會一起算，五十三萬公務員，大約每人每三年有一次受訓機會。

「這樣還是不夠理想，現在郝院長指示儘速成立國家政策研究院，加強高級公務員的訓練」，人事行政局三處處長吳三靈表示，像近二年舉辦過的「涉外人員研習會」、「危機管理研習會」，都屬於今後要著重的方向。

「從政大公企中心近幾年開辦的各種公務員進修班『供不應求』的情況看來，公務員自我充實的動機也比以前強」，許濱松指出，「過去是企業界員工致力進修，今天的公務員也很重視自我的發展與充實。」

除了學歷提高、專業加強，近年來公務員還有一項很大的不同——主管年輕化。

從人事行政局的統計來看，公務員的平均年齡十五年來並沒太大變化，都維持在卅九歲到四十歲之間。但科長和處長等主管級的年齡，卻大幅降低，大都只有四十歲出頭。

「近五年，日據時代以及隨政府播遷來台的公務員幾乎已全部退休，造成大幅換血」，王全祿指出，很多中級主管缺空了出來，由學歷高、觀念新的年輕一輩補上。

新聞局國內處也是常常加班的政府單位，夜幕已低垂，來碗泡麵果腹吧！（邱瑞金）

公務員不再是終身事業？

相對於年齡、學歷、經驗等條件的改變，公務員的「市場價值」也變了。

過去公家單位民間企業的就業市場是兩條平行線，井水不犯河水。但前兩年，一方面蓬勃的民間產業，如證券、銀行、傳播事業等，對具有專業經驗與高學歷者需求甚殷，符合條件的公務人員成為挖角對象；另一方面，公務員相對較低的待遇與較缺彈性的升遷制度，也令年輕一輩感到不耐，因而形成人才「外流」現象。

但今年，經濟不景氣，民間就業市場萎縮，又見鐵飯碗受青睞。不但高、普考的報考率大增，還有一些人打探重回舊崗位的可能性。其實這並非不可能，像海關就規定，歡迎離職不超過五年的人員隨時「鳳還巢」。

「過去公務員幹一輩子就等一份退休金，通常只要當了五年的公務員，就不會想跳出來了；但現在，一般人的『猶豫期』已提高到十年以上。」

價值觀的改變，造成公務員流動率大幅提高。林克昌透露，他辦公室中去年一年就走了三分之一，部分人員跳到民間企業，但大多數人還是先出國念書。

「永業性的公務員減少了。以後可能會有人一生進出公務機關好幾次」，林克昌說。

目前離職情況，以四十歲左右的中級公務員最嚴重。因為公務員升到九職等之後，必須熬上七、八年，才升得上相當於軍中將官級的「簡任官」。這一段爬得太辛苦漫長，這一時期的公務員能力、經歷又皆成熟，正是民間需要的人才。如此已使公務員結構近年發生斷層現象。

鐵飯碗受考驗

主觀上，公務員已不把自己的工作捧為鐵飯碗；但客觀情勢來看，這隻飯碗也不再絕對是鐵打的。

為加強公務機關的行政效率，行政院長郝柏村最近指示人事行政局，研究裁撤各機關中不適任人員，人數比例暫訂為百分之五；以人數來看，將達二萬六千五百人。郝院長的這個指示，對一向安定的公務體系，威力不下於七級大地震。

其實，根據公務員考績法，年度考績丁等或一次記二個大過者，應予免職處分。此外，在公務員懲戒法、任用法中，也原就有關於資遣與撤職的規定。

「問題是機關主管，有無決心和勇氣負起考核的責任」，徐毓圃指出，公務員的身分基本上受到法律的保障，不能輕易裁撤；同時因考績丁等而被免職的人將領不到退休金，因此單位主管在人情因素及避免造成激烈反彈的考量下，都避免「趕盡殺絕」，不適任人員也無法有效淘汰。

「今後我們將針對現有的考績規定擬訂更明確的條件，考績連續二年丙等者，就強制退休或資遣」，吳三靈同時表示，為兼顧考績公正性，也會要求各機關確實設立考績委員會，不致使主管個人的主觀意見影響全局；受免職處分不服者，也可以依規定提起行政訴訟。

新的考績規定正由人事行政局興銓敘部洽商、擬定中，能否通過立法院審核仍是未知數。但許濱松強調：「公務員所以受憲法保障，是為避免國家在政權更替時，公務員受到政治迫害，被免職或降調，而造成行政中斷；並不是保障無效率的公務員。」

他解釋，像國外首相、總統換人，或不同政黨執政時，常任事務官——公務員——就受到法律保障，繼續執行上面決定的政策。「相對地，公務員應嚴守行政中立，不因政黨不同而怠忽職責」，許濱松說。

公務員要能「事二主」

就這一點來看，我們的公務員也開始轉型——隨著兩黨政治的逐漸形成，去年大選民進黨攻下台北縣、宜蘭縣、嘉義市……等地方縣市之後，許多公務員開始有了「事二黨」的經驗。

未來，政黨政治將更加成型。為推動公務員行政中立，目前考試院正積極擬訂一部公務員「憲法」——公務員基準法，將政務人員、公務員、司法官、公營事業人員等各種公務員的權利、義務規範清楚。

這個正在草案階段的公務員基準法，將使公務員的面貌產生革命性的變化——它允許公務員成立類似工會組織的「公務員協會」，公務員將可依法結合起來與雇主——國家——爭取自身權益，打破「公務員沒有個人自由」的堅牢傳統。

「這類協會，歐、美、日等先進國家都已成立」，許濱松指出，「公務員基準法的制定，將會造成國家與公務員關係的蛻變。」

他解釋，過去國際上所有國家的公務員與政府之間都是「特別權利關係」——公務員必須放棄憲法賦予人民的權利，如集會、結社、請願……。但自從二次大戰後，這種學說已產生很大變化，而逐漸認為公務員不能隨便放棄憲法基本權利的行使，國家要對公務員提出任何限制，都必須有法律依據。

解嚴後台灣已有許多亂象發生，這種權利再擴及一向被「嚴加約束」的公務員，不更要天下大亂了嗎？

「初期可能難免，但讓公務員與政府代表溝通，結合雙方智慧，使工作條件與方法更合理，對國家政策的推動，只有好處」，許濱松說。

蛻變漣漪正擴散

公務員，這佔台灣中產階級重要份量的「古老行業」，目前正逐漸蛻變出新的面貌。

轉型的過程或許還很長，許多與社會脈動距離較遠的單位，也尚未受到全面波及；地方單位蛻變的速變也遠不如中央機構，但從許多現象政策與法規的趨勢看來，蛻變的漣漪正在擴散。