浪淘盡──台灣水利沉痾何解？

近年來水患問題已成為台灣民眾揮不去的夢魘，去年颱風季節未到，六月初梅雨季的一場豪雨，就使台灣中南部水災頻傳、土石流肆虐，不但農、漁、養殖業嚴重受創，連工業建設都大受影響，中央與省政府為治水方案治標、治本孰先孰後的問題吵得不可開交。

而正當人們慶幸夏季已過，十月份的兩個秋颱─瑞伯和芭比絲，輕掃裙擺，讓北部地區也飽嚐淹水之苦，其中以台北縣汐止鎮災情最為嚴重，短短十天內兩次颱風，讓汐止上萬民宅二度泡水。

照理說，水利問題存在已久，並且影響民生甚鉅，政府應早已有因應之道，但實際上為何弊病層出，且似有愈演愈烈之勢？

台灣大學土木系教授郭振泰指出，過去台灣的土地利用以農業掛帥，水利事業的興修也多著重在農田水利的建設上，這個時期若發生水患，人員與產業的損失都較不嚴重。然而隨著經濟建設重心逐漸轉移到工商業，城市快速建設，水利問題逐漸複雜化：水需求增加、地下水超抽、山坡地濫墾濫建、工業污染日益嚴重，但政府對水資源議題的重視卻一直沒有跟上問題發生的腳步。

資料來源：「國立中央大學太空及遙測研究中心」及「COPYRIGHT 1995， 1996 CNES」。（張良綱）

倒金字塔管理

另一方面，長久以來，台灣行政體系最為人所詬病的莫過於「倒金字塔形」管理方式──決策中心與執行者間距離太遠，政策由中央決定，省政府負責執行，但到了地方縣市卻因經費與人才不足而軟弱無力。這樣的問題也嚴重地反映在水資源管理上。

過去省府負責水利的機關乃是建設廳底下的水利局，層級低，又與其他水利相關機關平行，如各地水庫管理局就直屬於建設廳，而不隸屬於水利局。長期以來，各單位執行中央相關部會決策時往往步調不一，要協調各地方政府共同治水，亦缺乏強制力，再加上最基層的水資源管理人才缺乏，也使政策難以落實。

舉一例來說：民國八十四年，現已卸任的省長宋楚瑜至雲林濁水溪上游巡視中沙大橋橋基裸露的情形，由於當地違法盜採砂石的情形嚴重，從濁水溪二水橋下游到出海口，四十二公里的河段就有八十九家砂石廠。隨行人員報告，當時彰化縣政府只有三個人管濁水溪，雲林縣政府也是三個，加起來一共六個人，而這六個河川巡防員都是臨時人員。

在這四十二公里兩岸堤防的越堤路中，出口就有五十二個，六個臨時人員如何守住這五十二個出口，查察八十九家砂石廠是否盜採砂石？而一條河川流經兩個縣，便由兩個縣管理，即使其中一個縣嚴加取締，另一個縣不能配合也是無法達到效果。

省水利處成立將近兩年，在水利事權統一、機關層級提高之後，水資源相關業務效率大幅提高。圖為宜蘭十一股溪河川整治成果，從河道、沈澱池、到攔砂壩，都有整體的規畫。（張良綱）

統一流域觀念缺乏

除了事權不統一、倒金字塔結構的問題外，河川管理缺乏統一整體流域的觀念，亦是長期以來另一個管理的漏洞。台大地理系教授張石角指出，汐止淹水就是一個因此導致災害的例子。

汐止是一個典型快速發展的都市，都市計畫未重視水資源規劃，山坡地植被在蓋滿房子後嚴重減少，南港與汐止的河川地遭填土建築，此外，下游的台北市將基隆河截彎取直，未顧慮到上游汐止、基隆地區將面臨的排水狀況，也是主要原因。

為了解決長年的水利沉痾，省府曾在四年前民選省長上台後，進行水利單位改組，主要著眼於統一事權，提高主管機關層級。

經過整頓，省府水資源執行相關業務，已經整合在水利處（水利行政與供水）、農林廳（水源保護）、環保處（水質）之下，並且提高水資源議題層級，由水利處負責規劃，協調其他單位辦理。

省水利處處長李鴻源表示，省府水資源業務整合之後，效率與成果皆有提昇，例如在新竹縣興建寶山水庫時，地方擔心上游土地利用將受到影響而大力反對，由於水利處人員長期深入地方瞭解狀況後，取得縣政府的信任，決定將該縣的另一個大埔水庫從重要水庫降級，以放寬上游土地開發的限制，交換地方支持寶山水庫的興建；而由於水利事業由水利處統籌，對於協調省農林廳進行水庫集水區保育的重新規畫，也較容易進行，寶山水庫的工程因而得以順利展開。

水資源整治為百年大計，小至民生飲水，大到防洪防災，都是最直接與民生相關的問題。（張良綱）

精省之後

雖然省政府在水利業務上的改組，提高了執行上的效率，但是倒金字塔形的行政系統與缺乏河川流域管理的觀念，仍是水資源政策執行上的絆腳石。立法委員柯建銘說，精省之後水資源行政體系的規畫，也應該著重在解決這兩個問題。

「雖然精省減少政府層級，對解決水資源議題將有好處，但這不表示省府沒做好，在討論政府再造的同時，省府的水資源組織整合經驗是值得參考的。」柯建銘說。

針對地方水資源管理人才不足的情形，郭振泰表示，未來三級政府中，如果省水利處完全納歸中央，人才未能下放到縣市、鄉鎮，倒金字塔的情形將更形嚴重。人才下放，並給予地方政府輔導，健全水利人才的培育，是當務之急。

關於河川流域管理的問題，柯建銘則指出，省政府實驗性特設的「台北水源特定區管理委員會」，將翡翠水庫水源特定區內的建管權與警察權整合在一個單位，因此管理措施頗具成效，可惜省方尚未進行到將此精神擴大至其他河川上實施，大部份河川的管理仍滿目瘡痍。柯建銘強調，精省之後，中央政府若能納入流域管理觀念，水資源政策的推動將較易實行。

三個和尚沒「水」喝？

事權龐雜，被省政府視為水資源政策無法貫徹的主因，事實上，中央政府的水資源決策也有同樣的問題。經濟部水資源局局長徐享崑就打趣地說：「水利問題一發生，中央各部會主管水資源機關主管一字排開，十幾個人，立法委員們也不知道從誰質詢起。」

以河川流域的管理而言，降水集水區的管理，由於牽涉到森林保育與水土保持，由農委會與內政部主管；中下游河道的維護，則牽涉河川生態維護與防洪設計，分屬環保署管理水質，經濟部負責水資源調度與河川工程；而終端水需求的管理，則牽涉到自來水的民生、工業供給，與農田灌溉的規劃分配，由內政部、經濟部與農委會分別負責。

其實就管理角度來看，事權分屬不同的單位並不表示問題就難以解決。如果分工精確、合作緊密、協調良好，專業的分工將使各個環節都達到最好的效果。然而主管水資源政策的機關分散在各部會底下，層級太低，在各部會的政策優先度一向不高。以經濟部水資局為例，局長徐享崑就表示，水資局在經濟部主管的項目之中，只能算是二軍或三軍，當整個社會關心的焦點都放在國家的經濟建設上時，水利問題便很難受到關注。

水利專家郭振泰同意中央主管水資源機關層級低，很難發出聲音，而土地徵收向來是開發案中的焦點，所以政府在從事重大建設時，總是「先選土，後選水」，當水土不能配合的結果，就會出現像新開發的南部科學園區淹水與缺水的例子。

內政部營建署署長黃南淵解釋，當初南科地點的選定是由國科會負責，由於台南縣提供的用地為台糖所有，取得容易，並未慎重考慮水資源問題，只是協調水利單位興建供水與排水系統，去年六月梅雨季一連十幾天的豪雨，南科容易淹水的缺點因而暴露出來後，行政院長蕭萬長才緊急指示，撥款十八億元整治南科水患。

組織以外

水利事業單靠政府部門的推動仍然不夠，建立水資源管理的共識，才是徹底解決水資源問題的辦法。

台大地理系教授張石角以高雄美濃水庫的興建為例，環保團體的抗議與土地徵收的困難，影響了水庫興建的進度。而根據統計，美濃水庫若不興建，民國九十五年高雄地區就會面臨缺水的危機。台灣自然環境山高水急，興建水庫是解決缺水問題最有效的辦法，目前政府重開發、輕保育的情形，常為保育團體所詬病。社會對水資源議題沒有共識，企業希望興建水庫，環保團體卻一再反對，經濟發展與環保精神孰輕孰重？往往沒有定論，如何才能兩全，是刻不容緩的公共議題。

水資源組織再造是改善台灣水資源議題的第一步，精省應是一建立較完備水利政策的契機。目前中央政府各水利主管部門看法頗為分歧，從將中央主要的水資源主管部門統一在同一個部會下、成立水資源部，到成立水、土、林資源合一的環境部等建議都有；已有的共識則是，提高水資源議題在政府施政中的優先性，使水資源規劃能夠統一協調。至於省府水利團隊，未來仍應繼續維持，先歸併到經濟部水資局，繼續進行水利政策的執行。

水資源組織的調整尚未定案 ，但雨季轉眼將至，看來政府的腳步必須加快了。