「就業保險」保障了誰？

2005年11月，中時晚報吹起了熄燈號，體育記者王文（化名）與其他沒能立即找到工作的同事們，開始申領就業保險中的「失業給付」，一個月最高額二萬五千多元（現調漲為26,340元），足夠四十多歲、離婚單身的王文安穩地過了半年。過去從未間斷工作的王文，在這半年中感覺獲得了喘息，不想積極尋找工作，勞工保險局所要求的求職紀錄，只要靠著每月固定向媒體朋友蒐集名片交差，其實也不難應付。失業給付期滿之後，王文仍舊沒有重返職場的打算，他選擇做一個自由撰稿人。

王文只是台灣目前總計四十多萬名失業者中的一人，而且是其中較為優勢者。

失業憂鬱指數高漲，即便就業保險在2003年開辦，仍有許多人被排拒在保護傘外。

失業憂鬱指數高漲

根據中時人力網近日所做的「台灣失業憂鬱指數大調查」顯示，有5成受訪者曾經失業，75％的人擔心會失業，76％的人甚至擔心自己可能淪為必須遠赴中國或其他國家工作的「台勞」。

因為失業焦慮不斷衝高，因此政府於2003年元月開始實施「就業保險」。與歐美等早已開辦失業保險的國家相較（英國1911年、義大利1919年、德國1927年、美國1935年、日本1947年），台灣算是起步相當晚的國家。

究其原因，可能在於過去台灣失業率一向偏低。1999年OECD國家平均失業率是6.5％，而台灣在1995年之前，失業率長期低於2％。然而，從1996年起，我國失業率開始攀升，1998年受到亞洲金融風暴影響，失業率更大幅攀升，到2002年達到最高峰的5.17％（今年元月份降為3.79％）。

為了維護社會安全、保障失業勞工的基本生活，我國乃參考鄰國韓國的作法，從1999年起在勞工保險中增加「失業給付」。2002年進一步制訂「就業保險法」，結合「就業服務」、「職業訓練」和「失業給付」3個面向，建構起一個完整的就業安全體系，並於2003年起開始施行。

就業保險中的失業給付，提供「非自願性失業者」在謀職期間的基本生活照顧，每次申請最長可給付半年。

救急不救窮

勞委會勞工保險處處長孟藹倫表示，「就業保險」是一種強制性保險，凡年滿15歲的受雇勞工一律自動加保，年滿60歲則自動退保。失業勞工只要符合投保滿一年及「非自願離職」等條件，向公立就業服務機構辦理求職登記起，14日內仍無法順利就業或安排職訓者，就可以開始領取「失業給付」。

失業給付是按勞工離職前6個月平均投保薪資的6成給付（目前投保薪資上限為43,900元，失業給付每月最高為26,340元），最長可領取半年。為鼓勵失業勞工及早就業，對於未領滿6個月就找到新工作者，還准予一次領取剩餘金額的5成，作為「提早就業獎金」。

至於參加政府職訓的失業勞工，也提供半年的「職訓生活津貼」，金額同樣是離職前半年的平均投保薪資6成。另外，失業勞工及眷屬還享有全民健保保費補助等福利。

有多少人在領失業給付？資料來源：勞委會

自僱者不能「失業」？

目前全台灣參與勞工保險的人數總計有866萬名，其中544.7萬名受僱勞工被納入「就業保險」中。然而，這把「就業保險」的保護傘，究竟符不符合他們的需求？

「一般勞工沒有辦法決定保險內容，並要求政府及失業者有效使用這些珍貴的公眾資源，」「工人立法行動委員會」總幹事賴香伶對於制訂過程感到質疑，「就業保險中的種種條件與限制，被保險人完全沒有置喙的餘地，對勞工而言並不公平。」

首先，就業保險法的涵蓋面不夠廣，未能將所有勞工納入保護傘下。就保法的受保對象為總數約544.7萬名的「受僱者」，其餘143萬8千多名「自僱者」（或稱自營工作者、SOHO族）則仍被排除在保險之外。

勞工保險處處長孟藹倫解釋，自僱者所以被排除，原因是──失業認定困難。然而政大勞工研究所副教授王惠玲認為，在不景氣的情況下，自營工作者若覺得付出與所得不成比例、或因虧損而歇業，應該也算是失業，自僱者同樣有無法維持生計的風險，不應該被排除在就業保險門外。

2005年失業給付人數性別及年齡分布圖資料來源：勞委會、主計處

道德風險

然而，就算有幸納入保護傘下的「受僱者」，還必須符合「非自願離職」條件，才得以受到眷顧。

以2005年為例，在四十多萬名失業者中，經過核定合乎非自願性失業、失業2年內、有就業意願並主動向就輔機構登記等條件，得以請領失業給付者只有5萬7,487人（提出申請人數為5萬9,094人）。

王惠玲指出，我國就業保險法以「勞工離職原因」作為給付與否的標準，這在其他國家也是少見的。

「既是保險，就不應該加入太多的是非判斷，」王惠玲認為，即便是因業務疏失被老闆開除、甚至是幹不下去主動辭職，依照保險精神都應該給予給付。

舉例來說，如果一家企業已經岌岌可危，怎能要求員工要「死守」到企業倒了才離開？如此一來，員工工作自由將大受限制：一方面主動離職者將陷入無法領取資方資遣費及政府失業給付的「全無」險境；另一方面，「死守」者以時間為賭注，最後仍可能落得因企業虧空倒閉而領不到資遣費的下場。

孟藹倫則解釋，我國失業給付限於非自願性離職，目的在限制「道德風險」，避免有人以「不斷主動離職」的方式不當巧取。

然而，即便以非自願離職為條件，仍舊防範不了所謂的「道德風險」。目前的情況是，員工辭職前只要與老闆打好商量，拿到非自願離職證明，就可申請失業給付；一般老闆抱著好聚好散的心態，多半願意配合。不過也曾發生離職員工商請老闆開立證明、順利拿到失業給付後，反過頭來以自己「非自願離職」為由，向老闆要求資遣費，因而對簿公堂的案例。此案雖尚未判決，但已使許多老闆心生警惕。

職業訓練是促進就業的重要環節。圖為北區職訓局五股訓練場的室內配線課程。

不利中高齡失業

就保法中的失業給付與1999年的勞保失業給付相較，因納入4人以下的小型商家，普及性因而大增；但卻也因取消勞保原有的各階段及終身給付上限──5年內總計不得請領超過6個月，10年內不得超過12個月，一生不得超過16個月──而導致「公平性」降低，甚至與實質需求脫節。

新制規定，每次6個月的失業給付請領完之後，必須再度就業、受僱投保滿一年後，方才具有再度請領的資格。這對於年輕人來說，可能產生乾脆「做一年，休半年」的「慣性失業」現象；而對於再就業率最低的中高齡失業者而言，則反倒是個難度極高的門檻。

根據勞委會對失業勞工就業情形的追蹤調查顯示，勞工尋職天數與年齡成正比，24歲以下者平均119天能找到新工作，50歲以上者平均222天，幾乎是前者的兩倍。新工作難找，再次失業、再次請領的機率自然也不高。

至於年輕人「慣性失業」吃保險的疑慮，目前勞委會並未針對重複請領者進行統計，但以2005年申請失業給付者的年齡分佈（見表）觀察，25-49歲為最大宗，約4.7萬人，佔了總請領人數的82％，對照這年齡層的總失業人數約27萬人，請領比例約17％，還算合理。

有趣的是，失業率最高的15-24歲年輕人（目前為9.19％，約合11.2萬人）中，居然只有3,108人善用這項「福利」，請領比例還不到2.8％，這或許是因為年輕人找工作較容易，相對地不太需要請領失業給付。

此外，在當年42.8萬名失業人口中，男多女少，比例約為1.5：1（259千人：169千人），但請領比例卻是男少女多，男性只有女性的7成。針對此現象，勞委會的解讀是：一來，男性仍扮演家庭經濟支柱的角色，多會積極尋職，而女性則較傾向於先領了錢，休息一陣子再看看。其次，在職場上，男性尋職仍較女性容易。

失業不是勞動階層的專利，面對職場白熱化競爭，各行各業是人人有機會，個個沒把握。

雨天收傘？

對部分勞工來說，「就保法」這把保護傘，仍舊有傘面太小，甚至在雨仍未停就收傘的情況。

「工人立法行動委員會」總幹事賴香伶指出，失業給付僅能夠提供臨時性、補充性的收入，對於那些原有職種已消失、待業時間漫長的「結構性失業」勞工而言，生活仍是難以維持。

「目前依投保薪資給付，並不符合以多補少、扶助弱勢的平衡概念，」賴香伶指出，能仰賴失業給付的多是稍有積蓄者、高薪者或沒有家累的單身年輕人，尋常月入2萬多元的低薪勞工連全額給付都不夠生活，更何況只有薪資的6成？

但從另一個角度觀察，「延長或提高失業給付的價值不大、也不合理，」勞委會處長孟藹倫指出，根據研究，失業越久，重返職場的機率就越低；就業保險的目的既然在於促進就業，為防止失業者產生依賴性，仍以提供職訓津貼半年、失業給付半年，額度均以投保薪資的6成為上限較佳。

孟藹倫強調，失業給付只是救急，協助失業者再就業才是重點。因此，就保法提撥就業保險經費的10％作為在職及失業勞工的職訓。例如因應傳統產業轉型升級所需的新技能，特別提供在職勞工3年共3萬元的進修計畫，只要是在職就保的保險人都可以提出申請。

政大勞工所副教授王惠玲也同意，在理念與制度設計上，就業安全體系的「職業訓練」、「就業服務」和「失業保險」3個環節應環環相扣。失業給付只是最後的補救措施，重點應放在前面的職業訓練和就業服務。然而，正因為這兩部分功能不甚完善，使得失業給付失去了它原有的功能和意義。

目標──促進就業

依據職訓局估計，雖然有半年的「職訓生活津貼」為誘因，但從2003年就保法實施至2006年底為止，參與失業職訓者只有2萬5千人，與請領失業給付的人數16萬8千多人相去甚遠。例如2005年申請失業給付者近6萬人，申請職訓津貼者僅僅4千多人。

而失業勞工之所以不願意參加職訓，「參加職訓未必找得到工作」佔68.47％，「沒有合適的職訓職類」佔22.15％。換句話說，職訓類別與市場需求脫節，導致多數失業勞工參加完職訓後，仍無法依所學迅速找到工作。有部分失業者無暇參加職訓，原因是他們一面請領失業給付，一面忙著兼差打零工，只要收入未超過最低薪資標準，就不違法。

至於就業服務，媒和成功的比例也不高。根據勞委會統計，失業人口再就業的比例不到3成。而其中透過公立就輔機構找到工作的，目前只有三萬九千多人，約佔登記者的16％。

雖然歷年國內企業求才的比例始終高過求職比例，然而由於供需失調，導致雇主提供的機會與求職者的意願、條件不符，失業的依舊失業，等嘸人的依舊等嘸人。

福利使人懶惰？

「失業保險」最為人所詬病的副作用，不外是會影響失業者的求職意願，養成「不領白不領」的懶惰惡習。國外諸多研究也顯示，開辦失業保險後，對勞動市場的確產生負面影響，使勞工工作意願降低；而且失業給付的領取期限越長，失業週期也就越長。那麼台灣的情況又是如何呢？

我國勞工「失業週期」從1970、80年代的低於20週，到1999年勞保失業給付實施後即開始屢創新高，好在2003年「就業保險」開辦後卻不升反降，從該年的30.54週下降為今年元月份的25.1週。

至於失業給付是否會因請領人數過多而導致就保制度破產的疑慮，也與實際情況相去甚遠。

從2003年開辦至2005年底為止，累計核付失業給付為16萬8,178人次，核付金額超過185億元；職訓生活津貼5萬件、8.4億；提早就業獎助津貼5.6萬件、21.1億；全民健保保費補助102萬件、5.7億餘元。

「這個結果比當初的預期好太多了，」孟藹倫指出，開辦之初預估申請者會很多，因此將費率訂為勞保費率的1％，而迄今實發金額折合費率約為0.4％，結餘甚多。

這樣的結果，是宣傳不足，民眾不知如何請領？是誘因不足，民眾乾脆放棄？還是「道德風險」防範得宜？還有待觀察。