當農業遇上WTO──危機變轉機

一千億農產品受進口損害救助基金、擴編農業發展基金一千五百億、休耕補貼由一公頃四萬一千元提高到四萬六千元、協助四千一百位中高齡農業人口轉業……

針對加入 WTO 可能對農業造成的衝擊，政府也適時推出各種救濟措施，但在農委會舉辦的一連串 WTO 因應說明會上，農民卻彷彿事不關己。

「 WTO 打不過《飛龍在天》！」下班後立刻趕往南部參加說明會的農委會官員說，由於農民白天多在田裡，近半年在北中南舉辦的說明會，都安排在晚上各地農會、老人中心舉辦，但許多農民捨不得錯過八點檔連續劇，因此出席人數稀稀疏疏，場面冷清。

「台灣農民承受打擊的經驗太多了，」以〈台灣奇蹟下的農業部門〉為碩士論文題目的政大政治研究所博士生劉兆隆指出，農民早就承受著各種不同形式的「 WTO 」。

從一九七○年代台灣步入工業社會，相較於工商業的靈活與國際化，缺乏競爭力的農業已不斷「向下沈淪」。年復一年，產銷與供需失衡造成的倒雞蛋、丟芒果、冬季甘藍菜產地一公斤只剩一塊錢的場景重複發生；曾為台灣賺進大筆外匯的香蕉、蘆筍、鳳梨、毛豬、鰻魚，也在東南亞與大陸競爭下節節敗退；補貼、收購、就業人口高齡化等負面字眼，已成農業代名詞。劉兆隆對服役時的伙食深有感觸，「當餐桌不停出現某一種食物，表示又有農產品供過於求、農民血本無歸了。」

各種不同的挫敗，串成台灣近二十年來農業的主軸，民國七十八年，五二○農民上街頭的場景，許多人記憶猶新。有人形容，二○○二年一月WTO 開跑，台灣農業將像保齡球全倒一般，橫飛四散。

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。

最後防線

WTO，僅允許以關稅作為各國管制進口產品的唯一手段。因此，過去限制進口的產品，必須開放，至於已經開放進口的產品，也必須逐年調降關稅到國際約定的標準。

其實，為了因應「入世」，台灣多年來已陸續打開農產品大門，超市、賣場裡「舶來品」百家齊放，十二年前火雞肉開放進口曾造成雞農抗爭，如今則到處可見一盒盒色澤油亮、肥美多肉的火雞翅。

總計三千多種農產品，台灣目前僅限制進口四十一項，其中蘋果、葡萄等十八項產品採部分地區限制，因此日本富士蘋果、加州葡萄、日本東方梨，也早攻佔台灣市場，「等同於半開放了，在正式加入 WTO 後，已不是最敏感的議題，」農委會國際合作處官員指出，最令人擔憂的是二十三種台灣重要與大宗農產品，這最後的防線，也將棄守，其中除了稻米，還包括香菇、金針、蒜頭、花生、紅豆等雜糧，與雞肉、豬腹脅肉、雜碎等畜產品和三種漁產品。

在開放後的競爭上，由於大陸東南沿海省分的緯度、氣候與台灣相似，加上距離短、成本低，二十三種作物中，多數將對台灣造成排擠。事實上，由於兩岸小額貿易與小三通效應，大陸花生、香菇、紅豆已對台灣市場進行測試，農民早被打得慘兮兮。

以花生、大蒜的主要產地雲林縣為例，大陸花生品質遠不如台灣，但一斤價格不到五塊台幣，較之台灣花生成本一斤將近二十元，許多花生加工廠乾脆遷到金門，直接從大陸「進口」原料。雲林花生農有辦法的早已見風轉舵，投資精緻的溫室蕃茄、黃瓜等作物，轉不了的，只好「看天吃飯」，靠勞力與薄利過日子。

「對農民而言，加入 WTO 不過就是大陸農產品從地下『除罪化』，名正言順進入台灣，」台灣經濟研究院研究五所所長楊豐碩說。農委會也預估，未來四年，在大陸雜糧作物衝擊下，花生產值將減少百分之十七，紅豆面積也將減少四分之一。

在全球化的大潮之下，可以確定的是，不論哪一種產業，越晚開放與保護越多，受害將會越深。因此雜糧作物受到的衝擊雖大，卻都不及長期嚴加防守、目前對衝擊後果仍然未知的稻米，更讓農政官員惴惴不安。

面對WTO，農民以花卉、休閒等產業打造台灣農業未來。從洋菇改種火鶴，台南六甲鄉農民岩奉祈窮則變，夫妻兩人可以照顧將近七、八分地的火鶴花田。

稻農的寒冬

去年六月，台北國際食品展上，澳洲、美國的「樣品米」首度亮相，兩國分別派出稻米產業的重量級人士來台促銷。澳洲新南威爾斯省標榜當地清潔的水源與空氣，在米袋上打出「澳洲種糧人為台灣市場種植的陽光白米」中文字。美國促銷人員也表示，就等 WTO 槍響，美國米將立刻裝船。同時，兩國都推出適合台灣人口胃的越光米，會場上許多家庭主婦不斷稱讚「外國米」的口感不錯。

稻米將是今年一月一日之後，台灣唯一仍限量進口的農產品，第一年只開放國內消費市場的百分之八，相當於十四萬四千公噸，比例雖不高，但農政單位已在去年初提高休耕補助費，大力推動休耕。

稻米的利潤幾乎是台灣農產中最低的，但身為台灣人的主食，直到七○年代，台灣仍以增產糧食為農業政策目標。民國六十三年發生糧食危機後，為有效掌握稻米，政府開始進行平準基金收購，一九八○年代，人們飲食已多樣化，營養也遠遠超過一日所需的兩千五百卡路里，稻米出現生產過剩，但在糧食安全與平準基金收購之下，以稻米為主的糧食作物仍佔農業產值的一半以上。

之後，農政單位推行稻田休耕與轉作，花卉、蔬菜、水果產值飛快成長，但稻作至今還是「全國性產業」，三十五萬公頃稻田，分佈在二十幾個縣市，三十五萬戶稻農，佔農業就業人口一半以上，平均年齡也最高。

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。

增產無法報國

台灣稻農為數眾多，因為台灣多小農，農地分割零碎，每一戶農地面積平均不到一公頃，成為現代市場競爭下的致命傷。農政單位曾致力推行機械化與擴大經營規模，台灣農業生產成本還是遠遠高過澳洲、美加，米價一直是國際的兩倍以上。

此外，中華民國農業推廣學會理事長邱湧忠指出，長期來，政府忽略農民教育，採取補貼政策、保證收購、福利措施，更是模糊了農業的發展。「針對農業價格、農業資財的保證與優惠，造成生產越多，可獲得的保證價格越高，循環性的生產過剩，讓農業慢慢失去了競爭力，」經濟學者楊豐碩也說。

台大農經系出身的農委會主委陳希煌則指出，台灣農業政策一直著重在增產，在有限土地上生產最大量的農產品，讓來自台灣的洋菇、蘆筍罐頭，一度佔有國際市場的百分之六十五，加上糖、稻米、香蕉的大量外銷，促進農業資本形成，滋潤國家經濟，襄助了工業的起飛。但一九六○年代農業發展到頂點後，農業政策走的還是數量經濟，以內向型考量，不曾提高農產品的附加價值，一九八○年後，「農業經營者已不知農業的明天何在？」陳希煌說，近年來，除花卉等少數幾項農產品打開外銷市場，整體農業逐漸衰敗。到今天，農業只佔我國生產毛額的百分之二．六，農產品已呈現高達四十五億美元的逆差。

農業奠定了台灣的發展，擔負著糧食政策，致使政府一直抱著虧欠農業的心理，「以工業收入補貼農業」成了台灣經濟起飛後的農政基調，反應在政府處理雜糧、蔬菜、水果等作物的模式上，「這是溫水煮青蛙，」劉兆隆比喻。甘蔗與菸葉就是最典型的例子，靠著保證收購、公賣契作的支撐，台灣糖價與菸葉是世界平均的三倍，在糖與香菸陸續開放後，兩項產業已奄奄一息。外來米陸續進入後，稻米產業恐將步上蔗糖與菸葉後塵。

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。

撐起農業保護傘

在全球化市場衝擊下，幾乎任何產業都被推上競爭線，農業也一如傳統製造業，必須接受「時代考驗」，但農業與工商業在國家整體發展中扮演的角色大不相同。除了貿易功能，農業也扮演著維持糧食安全、旅遊休閒、綠色景致、甚至吸納失業人口的社會功能，農業擁有許多無法以金錢計算的「外部效益」，因此世界上除了極少數城市國家，包括被視為農業競爭力最強的美加、澳紐，都不敢忽視農業的無形價值。加上農業具有承受自然災害、生產過程漫長、產品齊一化困難的特性，使得各國給予農業的保護高過其他產業，農業談判更成為 WTO 中最難做出定論的項目，小農國家尤其主張農業的多元價值，試圖保護自己的農業。

WTO 針對各國境內的保護措施，也有一定容忍。除了嚴厲禁止可能扭曲貿易公平性的價格保證措施；對於研發、基礎設施、鼓勵減產的多種補貼，都被允許。「農業對社會的穩定異常重要，」楊豐碩表示，但在給予保護、以維持農業基本功能的同時，農業仍須順應潮流自我提昇。

「在貿易對抗中，台灣根本不具備抵抗優勢，不能期待以保護延緩轉型，這是醉生夢死，」出身雲林農家的劉兆隆指出。

劉兆隆以為，過去在「以農業培養工業，以工業發展農業」的總體經濟策略下，創造了台灣的經濟奇蹟，但後半段的政策卻沒有完成，在經濟國際化、貿易自由化之時，公部門沒有意識到應該將工商業的經營觀念也帶進農業，「農業幾乎是最晚認知必須在行銷與品牌上，努力提高附加價值的產業。」

蔥蒜大豐收，宜蘭三星鄉舉辦蔥蒜節吸引遊客。結合農產與地方文化的休閒農業，在台灣已蔚為風潮。（卜華志攝）

生產第一，行銷不及格

台灣農業策略聯盟發展協會執行秘書李山仁一直記得，七○年代，電視台開闢的《省政信箱》，專門答覆農民在生產上碰到的各種疑難雜症，「台灣在農業技術上的進步與突破從未停止，」李山仁說，各地農試所、改良場、漁試所與民間業者，改良研發新品種的能量超強，「說它獨霸全球一點也不誇張」。

台灣農產技術儘管令人刮目相看，「但研發、生產與行銷三者未做適當結合，是台灣農業無法國際化的主因，」李山仁認為，台灣農業上實在不應走到今天這一步。農會也需要負起責任，過去最瞭解台灣農業的農會組織並未發揮力量，往往任由農民彼此互相殺價、導致中盤商過度剝削，利潤分配不均，形成「農業沒有三個月好光景」的惡性循環。「農會最知道地方需要，只有讓農會電子化、資訊化，成為農民與世界農業的轉接點，農業才有希望，」李山仁說。

市場全球化，四處可見便宜多樣的「舶來品」，小農國家農業因此遭重擊。

壯士斷腕，重建新農業

若將眼光放得更長遠，「 WTO 對台灣農業的意義，不僅限於提昇農業附加價值、跟得上國際競爭，」台灣大學農業經濟研究所副教授陳政位提醒，政府更應該藉此思考台灣整體農業的走向，作適當的國土與產業規劃。陳政位舉例，過去在缺乏引導之下發展的畜牧、養殖業，就嚴重傷害了台灣環境，也成為農政單位的棘手問題。

正如傳統製造業在台灣產業結構轉型中，為取得低廉勞力、原料、土地，適時移出，雖造成台灣財政失血，但留下來的產業，也藉此改善體質，順利轉型。在農業涵蓋的農、林、漁、牧業上，除了林業已由賺取外匯轉型為以國土保育為經營目標；糧食作物在保護傘下拖一天是一天；畜牧業與養殖業則由於對水資源的過度利用，造成河川優氧化、地層下陷等惡果，近年來農委會藉著農產疫病、市場開放，適度「勸退」許多缺乏競爭力的農戶，希望農業能朝向低資源依賴發展，孱弱的產業體質可以更健康。

以養豬業為例，日本在一九七七年開放豬肉進口後，台灣養豬業一路竄升，民國八十三年，台灣已維持豬肉出口日本之冠多年。但為數多達一、兩萬的養豬戶，幾十、幾百頭的規模，不僅投資污染防治設備困難，也無法降低經營成本。在大陸豬肉逐漸搶佔日本市場後，台灣業者欲振乏力，民國八十五年，隨著走私豬隻而來的口蹄疫，落井下石，重挫畜牧業，農政單位遂適時鼓勵農民離牧，當時辦理離牧者多達六千六百六十七戶，政府發出將近十億台幣的離牧補貼，台灣一千四百萬頭豬隻一下少掉一半。

同樣的，在經濟起飛後，水產需求增加，養殖業在西海岸趁勢而起，高峰時多達五萬八千公頃的魚塭，讓西海岸國土流失，沿岸鄉鎮「泡湯」，直到近年來兩岸走私漁獲頻繁，抓不勝抓，許多養殖戶轉到大陸投資，台灣養殖面積才銳減為四萬公頃。在農委會最新的構想中，台灣養殖業應該朝向休閒型態發展，不再以量取勝，希望最終陸地養殖面積只維持三萬公頃。

進口農產品對台灣農業的衝擊早就「白熱化」，大賣場不時促銷的進口牛肉就是一例。

海產大反攻

「這是最壞的時候，卻也是最好的時機，」一路看著九孔、草蝦、鰻魚養殖轉往大陸與東南亞，然後搶攻日本市場、回銷台灣，農委會漁業署養殖沿近海漁業組副組長石聖龍表示，養殖業體質的不良已在這幾年反映，但幾年下來，台灣養殖業者並未被打垮。

由於大陸養殖環境持續惡化，養殖技術與台灣又有大段差距，漁產品質難與台灣較量，比如大陸養殖的大型文蛤，質地粗硬，台灣消費者難以接受；另一方面，大陸內需市場又快速成長，「五年前每人海鮮消費量三十幾公斤，如今已翻了兩番，台灣出口石斑到大陸，市價是台灣的三倍，內陸都會地區，一盤蝦叫價一千多台幣，」石聖龍表示，台灣與大陸交通便利，有利運輸，也是未來的利基。

更重要的是，養殖業經過驚濤駭浪，重新找到定位，「漁苗、觀賞魚、高級海水魚，已成為台灣養殖漁業未來的三個主力，」石聖龍說，台灣水產技術一流，在熱帶魚品種開發、漁苗培育上有厚實基礎。尤其漁苗是漁業裡的火車頭事業，使用水資源最少，加上遠洋漁源枯竭，未來整個亞太地區的漁苗需求高達二十億美金，近年來在漁民與農政單位共同努力下，國內每年三百億產值的養殖水產中，漁苗已佔了十分之一。全世界一年十五億美金的觀賞魚市場，台灣目前則只搶下六億台幣，「這些都是台灣反守為攻的好契機，」石聖龍樂觀篤定的說。

雖然失去外銷市場，畜牧業也在更新經營型態。過去幾年，許多養豬業者、食品加工業者，加緊垂直整合，擴大經營規模，「大成、長城、卜蜂……，」楊豐碩細數一家家成功一貫化作業的廠商，採取由原料一端開始，自己生產飼料、培育種豬、經營畜牧場、屠宰場、肉品加工、甚至開超市、餐廳，彌補過去只經營某一生產環節的缺陷，成功朝向食品加工、農產貿易、生技產業的結合發展。

經年佔領日本市場的台灣香蕉，已遭大陸、東南亞取代，但台灣香蕉口感佳、味道香，若能以高品質尋求新定位，前景仍然可期。

高品質、高價值

曾經來台的美國管理大師麥克波特表示，傳統產業都想往降低成本的方向走，卻不曾嘗試朝高附加價值發展。二十年前，日本稻農與酪農綁布條上街的身影，一如台灣五二○時的農民，但外來米再便宜、外國豬肉再廉價，日本米的精緻與藉由有機農業生產的安全保障，讓日本消費者對自己稻米維持高忠誠度，日本在前年放棄好不容易爭取來的稻米限量進口，因為他們已不擔心競爭。同樣的，日本是全世界最大豬肉進口國，國內仍然養著兩千萬頭豬，因為日本豬隻體質好、品質佳，售價雖高，仍然擁有一定市場。

上任後大力推動農業策略聯盟的陳希煌表示，國際化不代表農產品必然「全倒」，從去年初開始，台灣農業策略聯盟努力推動農民、農會、與產銷通路結盟，將蒜頭、蔬菜、芒果、蓮霧等十幾種農產品作最嚴格的分級包裝後，推銷到國外。

雖然 WTO 將對許多農業縣造成衝擊，但各鄉鎮特產與地方文化、社區結合的休閒農業，也在這幾年為地方帶來商機，酒莊、香草農莊……，農業出現了許多新奇而浪漫的構想，許多點子聽起來或許遙遠，卻在落實當中。何況背負著糧食重任、辛苦走了五十年的台灣農業，此時最需要的，不正是更多的創意與想像？

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。

海水養殖的海鱺與石斑，已取代鰻魚、草蝦，成為台灣漁產出口大宗。（卜華志攝）

甘蔗、香蕉、鳳梨、洋菇……，曾奠定台灣發展基礎，後期卻因跟不上國際化腳步而沒落。農業政策需結合技術與行銷，走入國際市場。（本刊資料照片）

從雜糧作物、水產到畜產業，無一不在WTO的威脅之下：花生、香菇等雜糧在中國大陸競爭下產值確定大減；畜牧業體質可望調整；養殖業將轉向漁苗、熱帶魚等高附加價值方向發展。