雕欄玉砌應猶在，只是朱顏改──「台灣省政府」走入歷史

民國八十七年十二月，世紀末的離別感充斥。

二十日，已經卸任的台灣省長宋楚瑜在省府所在的中興新村度過最後一天任期，省府員工以擁抱、鮮花，和歌聲向他說再見。宋楚瑜發表感性的「後會有期」告別演說，台灣自治史上「第一位也是末代省長」成了歷史名詞。而在「台灣省長」消失的同時，歷經五十二年、職司省務推動的「台灣省政府」也正式走入歷史，負責執行「精省」作業的「過渡時期省政府」正式掛牌運作。

前一天，台灣省議會的「末代議長」劉炳偉在上午十點四十三分敲下議事槌，省議會秘書長黃敏恭宣讀「台灣省議會結束宣言」，議事堂驪歌音樂響起，議員們互贈紀念品，合拍畢業照，走過台灣民主發展半世紀的省議會從具有立法、預算審查權的台灣省最高民意機構正式退位，「改制」為僅具有省政諮詢功能的「台灣省諮議會」。

市井間，另一波紀念風興起。省議會的請柬、獎牌、紀念幣，省議會公報、議事錄，省府運動服、甚至「省長帽」成為人們熱中的收藏品。而在更早以前，「最後一次美展」、「省交演出將成絕響」等標題也在媒體不斷地出現。

精省之前，末代省長宋楚瑜到台灣各縣市報告施政成果，進行「走透透」（台語：到處走遍之意）行程，每次行程結束的「感恩晚會」，身著白色休閒外套、黑亮皮鞋標準配備的「省府團隊」都會群集向省民致意。（張良綱）

關鍵工程

「台灣省政府」要走入歷史了！

從民國三十八年國民政府遷台以來，中華民國的行政組織架構向來是「中央、省（院轄市）、縣市、鄉鎮」四級政府的架構，如今的規劃走向卻朝向「精簡」省府的方向。省要怎樣「精」法？精省後的「台灣省政府」又將變成怎樣？這牽涉到政府遷台至今半世紀後，地方自治將重新架構的問題，朝野爭議一直不斷。「走得好，行政組織風貌一新，走不好，中央與地方的體制愈形混亂，」一位政治觀察者說。

半世紀以來，四級政府的架構沿用於國共內戰之前、國民政府尚統有整個大陸的時代，但在民國八十三年「省縣自治法」通過以前，憲法中地方自治條款並未落實，台灣省政府及省議會並非根據憲法的相關規定，省主席亦一直為中央官派，而以行政命令之自治法規為依據，經常被公共行政學者抨擊，認為違憲。

八十三年七月，「省縣自治法」通過，隨之有年底被民進黨形容為「四百年第一戰」的「省（市）長民選」，四級政府法源與內涵已然完備，但憲法裡對中央與地方事權的劃分，除了國防與外交很清楚為中央管轄外，留有許多灰色地帶；尤其是中央與台灣省政府行政區百分之九十重疊的問題並未解決，這使得中央與地方事權重複的問題像一顆不定時炸彈，一有機會就引燃點爆。

中興大學公共行政系教授丘昌泰指出，過去省主席官派，「預算與人事」皆聽命於中央，但當「一張票、一世情」的民選省長也要對選民負責，要兌現選票壓力時，中央與省府「誰是大老闆」的問題於是尖銳化。

民國八十七年十二月二十二日，恢復官派的新任省主席趙守博走馬上任，立刻宣示省政政策是國家一項重大創新和改革，靠的是「大刀闊斧」的魄力與決心，「小針密縫」的耐力和細心。（鄭履中攝）

一件公文八百一十七個章

許多問題的產生都來自地方財源不足，要請求「上級政府」補助，小自地方上蓋一條路、修一座橋，大到攸關國家發展的整體政策，如醫療政策的全民健保、社會福利的老農津貼，教育上的小班小校等，當地方以「財源不足，沒有能力建設」向上級長官求援，期許自己是二十一縣市龍頭的省府，當然以「高分貝」向中央發聲，而當中央政府以國家整體財政已然赤字，要有更整體的考量時，「中央與地方觀點兩異」的新聞便不斷在報端出現。

看到民眾眼裡，中央與地方事權重複最大的問題就是造成「好事大家爭，壞事大家推」的怪現象。去年秋颱造成北縣汐止水患，最後追查原因，中央說緊急疏濬基隆河的經費計畫早已編列，是地方政府未按計畫處理，地方卻認為是因為都市計畫用地徵收困難，廢土棄置場難尋，各有立場。

行政院長蕭萬長也表示，現在政府的法令經常是「主管單位在中央為某某，在省為省府，在地方為縣市政府」，看起來像事情有很多人負責，但一旦發生事情，卻責任互推。

過去為了防弊而拉長的決策線，的確影響政府效能。民國八十五年，當時的行政院長連戰在行政院會中，公開批評花蓮海洋公園的開發案，各級政府總共蓋了八百一十七個章，引為改造政府借鏡。「全世界沒有一個地方像台灣，一件公文核稿的人這麼多，」省府人事處處長吳堯峰表示，這就像一個工廠的生產線，製造員只有一個，但檢驗員卻很多一樣。類似這樣的事情，包括省府在內，當然都要「政府再造」。

但「精省工程」快速進展，主要還是因為政治生態的改變。

有關中央與台灣省政府行政區域重疊的問題，一直有公共行政學者提出種種的解套措施，例如重新劃分行政區，如「一省多市」、「多省制」等，其中省要不要「虛級化」或乾脆廢掉是爭議重心。過去因為政治上政府還宣示對大陸仍具主權，加上省已經存在半世紀，與省相關法規上千件，真要廢起省來，茲事體大，因此即使在七十九年底對重大決策諮詢的「國是會議」，已經有政治學者提出「虛省」的主張，但是當時政策還是傾向於保留省府，重新規劃落實地方自治精神。

半世紀來，台灣省政府充當二十一縣市的龍頭，每當地方有事，第一就是向省方反映。八十七年十二月十一日，高雄「走透透」的行程中，民進黨的高雄縣長余政憲也不缺席。（張良綱）

葉爾辛效應？

然而到了八十三年年底「省長」民選，八十五年總統民選之後，中央與台灣省政府行政轄區重複的問題更加凸顯，內政部民政司司長紀俊臣坦承，為預防引起「葉爾辛」效應（蘇聯瓦解時，當時最重要聯邦俄羅斯省長葉爾辛倒戈，因而引起蘇聯的全面瓦解），省「虛級化」成為不得不走的方向。「這是政治生態改變的結果，」他說。

對行政院的說法，省府有不同意見。以「葉爾辛」效應來說，已卸任的台灣省長宋楚瑜就表示，以目前政局來看，未來要出現省長與總統分屬不同政黨的情形，並不大可能。「也就是說，台灣省是中華民國穩定的力量，而非阻力，」國發會其間，宋楚瑜在一次黨政高層會議時強調。而若要說政府行政效率不彰，省政府也絕非擋路大山。「例如水資源管理，省政府的公文轉到了行政院，一件公文就在經濟部、經建會、院本部、農委會、工業局轉，這一趟公文流程，就算沒有省政府這一級，還是沒有效率，」宋楚瑜認為，對行政效率，思考的方式除垂直式的強調必須簡化上、下層級外，應也要運用水平思考，檢討同一層級政府出現的問題。

但不管省府怎麼說，精省工程已然開展。若依照民政司長紀俊臣的規劃，將來的省政府將朝向「直屬」、「幕僚」、「業務」為設計方向，未來的組織規模很可能是「三個機關，總計七組、三室、一委員會，及與一機關地位平行的任務編組」，省府目前既有的二十九個廳處將完全被裁撤。

根據去年十月間已由立法院通過的「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（簡稱「精省條例」），台灣省政府將從具有預算、財產、立法、人事、稅課等權的「地方自治團體」，變成等同於各部會的「行政院派出機關」。

這些規劃皆指向一個目標：跟現在的省府相比，將來「省」的業務量將縮減許多，然而根據大法官解釋，省仍具有地方自治團體的「公法人」身份，精省後的「台灣省政府」仍具監督縣市政府的權力。新任省主席趙守博也表示，將來省府仍會朝向搭起中央與縣市橋樑的角色發展。

到底省將如同現在福建省政府般，只有象徵，而無實質功能「虛級化」，還是仍具有某種地方自治的機能？從現在的態勢看來，還有很多轉圜的空間。

八十七年十二月十九日，「省縣自治法」規範下的台灣省政府即將結束，省府展開盛大的送別活動。（張良綱）

統合其間，居中協調

從行政組織的實質功能來看，依照省府官員的看法，發展半世紀的台灣省政府絕非只是二十一縣市的代言人，它相當程度地還充當一個比較超然的、對地方跨區域事務統合協調的角色。「過去縣市政府發生了問題，第一個反應是找省來解決，」省府經濟研究會主任秘書吳松林說，「將來水溝、道路等地方事務直接提高到中央，中央要怎樣承受還很難說，」他認為。

例如鄰近嘉義溪口的雲林大埤鄉要發展一個酸菜專業區，廢水可能會從河川流至溪口，於是引來溪口鄉民「污染歸我家得，利益歸你家享」的抗議。南投集集攔河堰建好後，濁水溪水源將與彰化、雲林同享；台南要蓋南化水庫，要從高雄旗山溪引水過來；高屏溪攔河堰要從屏東攔水下來到高雄縣、市，類似這些工程常會引來地方人士「我家的水為何歸你家用」的紛爭，都需要一個統合的機構來處理。

省方過去充當的就是「這邊談一談，那邊安撫一下」居中協調的角色。未來這類事務要怎麼處理？「是不是要內政部、環保署、經濟部、農委會等各相關部會，再加一個政務委員一起來協調？」水利處處長李鴻源問。

也有人認為，居中協調的能力，中央各部會也不見得沒有，「你看現在發生的重大問題如腸病毒、垃圾焚化爐抗爭等問題，哪些不需要各部會派人下去直接處理？」紀俊臣說。但也有人認為，過去中央與地方官員的輪調機制太弱，使得中央決策官員對地方事務經驗不足。

如今地方政府編制的問題是層級過低──以縣市政府來說，最高層級為十職等的主秘，已經是升遷管道的最頂端；在中央十職等為簡任視察，上面還有不少升遷空間。同一年考上公務員，卻分別在中央與地方就職的人們，十年後會發現，在台北任職的朋友發展好的話，可能已經升到十二職等處長，而地方任職的人則在八職等的課長就動不了了，「根本沒有位子讓他升，」吳松林說，如此種種，總是限制中央的人「下放」到地方的意願。

省衛生處長石曜堂在省立鳳山醫院簡報「全省山地離島醫療保健照護計畫」。過去省府轄區城鄉差距極大，精省之後，如何透過行政措施，拉平城鄉資源，也是即將面臨的挑戰。（張良綱）

老字號專業團隊

「我們是江湖越老，膽子越小，」經研會主秘吳松林認為，隨著地方勢力的興起，有些業務推行起來，並不像一般決策官員所想的這麼單純。例如去年初才通車的「中投公路」，十幾公里的路，橫跨三個縣市，開了十幾個標，臨通車前才發現「沒有柏油」，於是緊急請中油協調因應。然後又發現電力不足，省府立刻請台電董事長調中部營業所來幫忙。然後是裝紅綠燈，一條公路轄區關係三個縣市警察局，都需要互相協調。凡此種種，都不是「只要預算通過就打包票可以限期完成的，」他說。

又如位於屏東外海的小琉球，過去全島沒有加油站，居民的摩托車或農具要加油，要「過海」到東港去提油回來，因此每家都準備兩個汽油桶，「猶如兩顆炸彈放在家裡，」吳松林說。為何在島內不設加油站，省府調查發現，原來問題卡在用地的取得，不是國有地就是公有地已經蓋廟，於是省府又協調國有財產局、跟地方人士溝通，島上終於有了加油站。「這些說起來都不是像十二項建設等偉大的工程，但需要跟地方長期互動，半世紀來省府所做的就是這些事情，」吳松林說。

丘昌泰認為，「精省」之後，類似上述這種跨區域協調的業務，應該給予保留。另外像水利、垃圾等需要高度專業技術的事務，省府經過長期的發展，已經整合出運作順暢的團隊，精省之後也沒有理由將他們拆散。

台灣省政府掌理全省高中職以下學校共六千多所，精省後這些學校將改隸中央或縣市政府仍未可知。圖為八十七年十二月台北縣三重高中校舍落成啟用時，省府長官前往慶賀。（張良綱）

精省三部曲

經過半世紀的發展，台灣省政府已經從民國三十六年初成立時的四廳十處，發展成如今二十九個廳處單位、機關學校正式員工總人數高達十二萬九千人的龐大機構。精省之後，這些員工將往何處去，未來省府所在地的南投「中興新村」還會不會存在，也成為社會關注的話題。

按照行政院的規劃，往後精省將分三階段進行。從八十七年十二月二十一日到八十八年六月底，行政院將派任省主席、成立省府委員會，在此時間省府各廳、處、局等組織暫時維持現況，由省主席負責完成這段期間預算、法治及組織的過渡。從八十八年七月到八十九年年底，以一年半完成省府功能業務及組織的調整、員額調整移撥作業。從九十年元旦起將結束精省過渡期，回歸「地方制度法」的規範。

新任省主席趙守博指出，省府成為行政院的派出機關，將來行政院的一些部會，如農委會、原住民委員會、經濟部水資源局等都可能視業務需要，遷到中興新村。循行政院在高雄設立南部聯合服務處的先例，將來行政院各部會也不排除在中興新村設立中部服務中心，增加為中部民眾服務機會。

至於省級機構員工也將隨省府業務的移撥而安置，並訂出優惠辦法，鼓勵屆齡省級員工早退──例如任職滿二十年的省級公務員自願提前退休者，將一次加發十二個月俸給的總和，一切將以「儘量就地安置」為前提。「精省過程與行政院的磋商中，對員工的保障獲得最高共識，」省人事處處長吳堯峰說。

精省的目的是為了簡化政府層級，減少公文流程，若按行政院如今規劃來看，除了省府所在地中興新村仍將保留，省府的員工也大致由中央吸納，除了原先「地方自治團體」的決策、立法、預算等功能失去之外，依照大法官的解釋，「監督」各縣市功能仍將保留，因此也有人質疑，精省，到底精了什麼？

內政部部長黃主文曾接受媒體訪談指出，精省的過程要慢慢來，無法一蹴可幾，「整個過程是非常溫和的，」黃主文說。以公務員來說，中央公務員也要精，依照中央政府機關總員額法草案，未來中央公務員將從十六、七萬，精簡為十二萬人。省府員工移撥後，中央公務員人數還會再增加，以後許多中央公務員退休後就不再補了，要靠這樣來慢慢消化人事。至於機關，依照如今進展的態勢來看，也是希望採用業務合併，如水利處與經濟部水資源局合一的方式，逐步減少層級與機關數。

精省之後，原先監督省政府的台灣省議會將改制為「諮議會」，省議會會址改為「省議會紀念園區」，爾後將朝設立「地方自治博物館」方向進行。圖為八十七年十二月十八日，台灣省議會結束暨紀念園區揭幕典禮。（張良綱）

縣市地位將提升

過去，不管是基於意識型態、鞏固政權、行政效能等理由應勢而生的「台灣省政府」已然經歷了半個世紀。而當台灣全面走向民主化，總統經全民直選產生，務實政治下中華民國行政幅員即為今日的台澎金馬，台灣省政府的功能事權與中央重疊，顯然不利於全球競爭時代的國家發展，政府再造、組織精簡勢在必行。

可以預料的，一個全新的中華民國行政版圖正在形成。而備受矚目的，中央與地方權與財的重新分配，也正端上台面。

政治學裡對地方自治最基本的定義是，用地方的人、給地方自主權，依地方民意來處理地方事務。但在台灣，自行憲以來，這樣的精神可說從未完全落實。「過去的走向，一直是特別強調中央的控制權，使得地方權能有限，」逢甲大學歷史教學組教授鄭梓指出，「父權式」的政府體制，最大的影響是省級以下的政府常像「小媳婦」一樣，不管權、錢、能都只能仰人鼻息。

長期仰賴「上級單位」的眷顧，最大的後遺症是使得地方無能。精省以後，一個全新的地方自治關係正待開展，別的不說，「四級」政府變成「三級」，縣市地位是否能進一步提昇，如直轄市般有更大的人事、財政權，也是各方關注的焦點。

在實施精省以前，縣市雖是地方自治團體，但其地位與直轄市有如天壤之別，直轄市一級主管都是政務官，市長有充分的人事權，可以自組團隊，遂行施政理想。而縣市政府所有的一級主管都要有公務員任用資格，使得縣市長的人事綁手綁腳，甚至有縣市長與不同黨派的一級主管相互掣肘，不利政務推展。

內政部民政司司長紀俊臣表示，根據已送交立法院、規範將來中央與地方權限的「地方制度法」及其相關法規的規定，將來縣市長的人事權將更有自主性，除每一縣市均設政務副縣（市）長之外，五位一級主管將採政務職位，並提高一級主管的職務列等。而將來縣市長及事務官的職等也將提高一等以上，藉以激勵基層人員士氣，鼓勵人才下鄉。

省政府功能改變之後，地方代議制度亦將隨之改變。省議會改制為諮議會，省諮議會議員二十六人由行政院任命，將不再具有立法、預算審查權，僅存省政諮詢權。原先具有議事經驗的省議員「換跑道」進入立法院，已有人預估，地方層級的事務將大量進入國會。而依照國發會共識，精省、鄉鎮市長從民選改官派、廢止鄉鎮民代表選舉等是連串配套措施，攸關更基層地方自治生態的改變，是否仍能順利執行，似仍在未定之天。

不少人擔心，如今屬於省府的業務下放地方後，縣市的「地方本位」主義，會不會更凸顯？原先由中央委辦省府的地方業務，如都市計畫、道路設計，將來可能回歸縣市政府，「地方有無能力執行，長期被詬病的黑金、地方派系等問題有無配套措施防止？」東海大學公共行政系教授史美強質疑。另一方面，省議會改制後四十六位省議員進入立法院，原先監督全國政務的國會，會不會淪為地方利益分贓的戰場，也有人表示擔心。

中興大學公共行政系教授丘昌泰認為，以今日各縣市地方首長的強勢作為，像醫院、社福、教育等機構，最好由中央全盤考量，否則「難保將來彰化縣的社福機構、學校會訂出『屬地』條款，不准台中縣民使用。」

台灣省議會改制酒會，第三、四屆的議長謝東閔亦前來參加。已屆耄耋的他說，有頭有尾，才是徹頭徹尾的最佳見證。（張良綱）

一場錢與權的角力戰

除了中央與地方如何分權，另一引起討論最多，卻也尚未定案的則是過去省屬的各項「財產」。已送交立法院的「財政收支劃分法」還未三讀，但原屬省府的各稅款，中央、各縣市已經摩拳擦掌，希望搶奪這塊大餅。

根據行政院的版本，省屬營業稅改國稅，中央在扣除統一發票獎金後，提撥四成營業稅，貨物稅及所得稅則各一成歸給直轄市、縣市及鄉鎮；使用牌照稅、印花稅改為縣市稅，不用上繳；菸酒稅改為國稅，中央提撥兩成分配給直轄及縣市政府，預估將來縣市自有財源的比率將可提高到六成五以上。

但是顯然縣市政府並不滿意。

去年十二月間，二十一個縣市政府的財政局長集結開會，他們認為，顯然中央是藉「精省」之便，行「集錢」之實。

另外，總值以兆計的省有資產，如土地、股票，及省營事業收入，也是各方覬覦的目標。八十七年十二月號天下雜誌的報導，台灣省政府的負債比率只有百分之十五，儼然是體質強健的公司，「如果這是一家民間企業，半夜都有人排隊搶著要，」省財政廳代理廳長劉燈城說。而事實上，在「精省條例」未通過前，各縣市政府及北高兩市也不斷提出希望省有土地能以「屬地主義」概括承受。

精省之後，一場錢與權的角力賽似乎才剛開始。

省議會興建設計時，刻意在議事堂前廳鑲繪帝王象徵龍的圖騰任人踩踏，代表帝制時代的威權消失，民主時代來臨。（張良綱）

省級員工有十二萬九千人，是一支龐大的公務員團隊，精省之後，這些員工或將提早退休，或將為中央機關逐步吸納。圖為省政府八十七年員工聯誼競賽暨園遊會開幕式。（張良綱）