走過半世紀：新聞局的故事

每年四月的立法院預算總質詢，總有立委提出新聞局的定位問題，「政府發言人為什麼管那麼多？」「保育為什麼要新聞局宣導？這不是農委會的業務嗎？」「新聞局是搞國際宣傳的，只要把國際形象顧好，其他最好少管。」

要說新聞局的「出身」，確實，就是為了國際關係。

民國四十三年元旦，行政院新聞局正式由行政院發言人室改製成立，嶄新的招牌和合影員工身後矮舊的房舍相映成趣。當時的局址是寶慶路五號。（新聞局提供）

山雨欲來風滿樓

說起來已經是一甲子之前的事了，那是一個風雨飄搖的時代。

民國二十四年，主張全面侵華的日本軍國主義派得勢，東三省已經淪陷，一場無法避免的惡戰似乎就在門口，而中國內部，以農民革命和共產國際相號召的中國共產黨也在尋找它的機會。

當時，敏感的外籍記者群集京滬，大小道消息充斥，然而蒐證不易，電稿經常被扣剪得體無完膚，時任軍事委員長的老蔣總統和實質上參與外交事務的蔣夫人，常常接到外籍記者的申訴，抱怨檢查過嚴。蔣委員長遂電召上海報人董顯光負責電檢，蔣的澳籍顧問端納特別對董強調這個工作的重要性，因為中日關係越來越糟，可能免不了一場惡戰，中華民國很需要國際的瞭解與支持，希望董顯光能接下這項任務。

有機會以自己的專業能力報效國家，董顯光很高興地接受任命，並且即刻在上海成立一個檢查外電的機關，找了六名分別能通英、法、俄語的檢查員，可以說是新聞局最早的前身。

西安事件爆發後，情勢更為緊張，蔣估計日本可能隨時發動戰爭，董顯光憑著一個老記者的國際觀和判斷力，提出了化學戰、情報組織戰和國際宣傳戰，三個輔助傳統軍事作戰的策略，據說蔣十分賞識，而董顯光便成為第三項國際宣傳戰的負責人。董又找來了當年辦「庸報」的好搭檔曾虛白，曾虛白根據董顯光提供的一皮箱的書和資料，草擬了董顯光三大構想的細部策畫。

曾虛白自傳中回憶，那時候簡直沒人聽過什麼國際傳播、國際關係理論，他所擬的計劃主要在如何把重要訊息透過記者傳播出去，讓國際上知道我們的處境。最重要的，曾虛白給甫成立的「臨時軍委會第五部國際宣傳處」訂了幾個原則：實話實說、不說謊騙人、不誇大掩飾，「以真動人、以誠格人」，只有真誠才能贏得朋友的幫助。

巧的是，事隔半世紀，新聞局在民國八十年胡志強局長上任時所提出的宣傳方針，竟然也就是當年的「誠實是最好的政策」，胡志強的名言──「政府發言人不是政府的化妝師，而是傳真機，」指的雖然是國內政策，但天下一理，這個「宣傳」的原則，說起來在五十幾年前就已經確立了。

宣傳的第二個原則是針對時局下藥，早年新聞局的工作重心是針對國際社會，解嚴後，情勢倒轉，國內民意漸成為施政最重要的考量，新聞局溝通民意的角色益形重要。

現任主秘顏榮昌在局內工作了二十多年，他看到近幾任的新聞局長，心力放在國內事務的比重越來越甚，覺得這是新聞局跟著大環境調整腳步。解嚴後台灣社會變動迅速，和國際的互動大增，國內和國際事務自然分量相當。事實上，國內處和國際處確實也常被其他局內部門主管戲稱為新聞局的「兩個大戶」。

開放大陸探親是繼解嚴後影響台灣社會最鉅的大事之一。（卜華志）

弱國無外交

剛退休的前新聞局主任秘書尹沅，曾經前後派駐中南美、義大利、法國近二十年，就他多年在新聞局外館工作的經驗，指出國內、國外的確是一體的兩面，國際關係本來就是國內實力的延伸。像他最早出使義大利時，簽證辦了八個月才拿到！而後奉派法國兩次，第一次在民國六十八年，當時法國打「中國牌」，社會氛圍左傾，每三個月換一次簽證時都得自己去警察局辦理，他開玩笑地說，「跟恐怖份子一起排隊，」做宣傳工作的困難就可想而知了。

尹沅第二次去法國時已是民國七十七年解嚴之後，台灣的政治開放與民主已獲得法國人的肯定，再加上六年國建後開啟的商機，工作就容易多了。他說，「弱國無外交」，相信每個在外的華僑都有同樣的感受，在外館的人員感觸自然更深。

回顧當年，抗戰期間國際宣傳處所處的時代，工作更是困難。

曾虛白的計劃首先訴諸人類天生的同情心，儘量暴露敵人的殘暴行徑，並且讓國際瞭解，野心家是沒有止境的，必須建立聯合陣線，共同抗敵，當然這些訊息都要有事實做根據，而且最好是經由「別人」的口和筆來傳播。他據此原則擬定了宣傳工作的重點，說服的目標包括：友邦的政府、影響國策形成的各級民意代表、民間團體等。此外，曾虛白曾經特別指出，社會菁英一言九鼎，是民意形成的主動力量，認為要爭取大學教授和傑出新聞記者的支持。

這個原則，也是新聞局幾十年來所遵循的國際宣傳方向，宋楚瑜做局長時，便費了不少功夫，邀請國內各方面的學者，組織一個類似「思想庫」的菁英隊伍，邀請他們參與行政院長演講稿的擬定。

新聞局第一個從學術界來的局長張京育，更提出「學術是傳播的上游，傳播又是形成民意的上游」的觀念，希望新聞局能扮演好溝通的角色，讓學術、傳播和民意能匯集成一條活水，每個人都能成為一個國家形象的塑造者和傳播者。

開放黨禁、解嚴後進入政治、社會抗爭階段，鐵絲拒馬的森嚴景像常常出現，現在這也很少見了。（卜華志）

不向惡勢力低頭

雖說是在國難當頭時草創的機構，由於主事者具有的新聞人眼光見識，國際宣傳處一開始就發揮了很大的作用，新聞媒體和幾位在上海的外籍記者更是功不可沒。曾虛白在自傳中特別感念上海大美晚報的高爾德（Randall Gould），和密勒式評論報的包衛爾（J.B. Bowell)，這兩個記者每天在報上大作反日論調，受到日本軍部威脅，二人就攜手槍出入，還是照寫不誤。珍珠港事變後，日軍長入租界，包衛爾被捕入獄，不堪虐待，患了風濕，戰後出獄，終身殘廢。

國際宣傳處第一項任務就是每天發新聞稿，當時最重要也最不容易取得的是正確的戰報，董顯光和曾虛白親赴前線去找指揮作戰的四位將軍，陳誠、顧祝同、張發奎與朱紹良，請他們和宣傳處密切聯繫，發表每日戰報，並在重要時召開記者會，都得到正面的回應，其中陳誠最為支持。

在困難時，協調不同部會，幫記者找重要的消息面，也還是今天新聞局的重要功能。記得去年總統選舉時，中共在東海進行導彈演習，一時之間台海關係緊張萬分，來台的記者短期內從兩百多人增加到六、七百，到了台灣後發現狀況並不如預期的緊張，有人跑到金門馬祖找戰備狀況，有人乾脆跑到廈門去探視「敵蹤」，據新聞局聯絡室說，還有一批美國電視網的人馬跑到基隆港，當然也是一片平靜，一名資深記者著急中開玩笑說：最好飛幾個導彈破片來我頭上，就有獨家新聞了！

新聞局看到外籍記者的窘況，馬上聯絡國防部，特別為他們辦了一次軍事演習，那天淒風苦雨，演習場地泥濘不堪，但還是去了一百八十多個外籍記者，當時一名路透社的文字記者說，這下子電子媒體有畫面、聲音可報了，但是文字媒體怎麼辦呢？根本沒有什麼實質的東西可以寫！這種責任和壓力，一般人可能無法想像，但記者出身的幾個國際宣傳處的主事者和工作人員，卻很能體會，因此儘可能地幫記者忙。

國際宣傳處隨著抗日戰線西移，由上海、南京、漢口，將近一年後再由漢口遷往重慶，直到抗戰勝利。董顯光一到重慶，就發現住宿對外籍記者來說是個問題，因此向財政部要了一筆錢，蓋起記者招待所，收費低廉，解決了住的問題。

廣播電視法的通過是社會成長的另一里程碑，從此進入媒體戰國時代，到現在還很難看出誰是最後贏家。（薛繼光攝）

建立海外據點

前一年在漢口時，國際宣傳處已漸具規模，先後建立了海外宣傳網，紐約、芝加哥、舊金山、倫敦、香港都設有辦事處。當時宣傳重點是讓外國記者瞭解，中國準備長期抗戰，拉長戰線是一種戰略的運用，免得姑息主義瀰漫下的國際社會放棄對中國的支持。

舉一個例子作代表，可以看出國際宣傳處對美國文宣效果：蔣夫人在一九四二年底赴美就醫，由董顯光陪同安排，本來是秘密行程，消息走露後，許多美國民眾希望有機會見到蔣夫人，董和紐約海外辦事處趁機安排記者會、參眾兩院的演講會和為時六週的全美巡迴演講。這一次成功的文宣之旅對於一般美國民眾支持中華民國有著相當大的影響，可惜國共內戰轉劇後，許多記者同情中共，認為是農民革命，尤其是 Edgar Snow 早年在延安寫的《紅星下的中國》，更大大提升共產黨的國際形象，對到中國調停內戰的馬歇爾將軍也有影響，這時候，大陸也已岌岌可危了。

國際宣傳處在行憲後改制為新聞局，董顯光理所當然地成為第一任局長，但那已經是國共內戰打打談談的時期，短短兩年內山河易主，新聞局也被解散。到台灣後成立政府發言人室，由沈昌煥擔任發言人，一直到政府在台漸漸安定，才開始籌劃復制。等到準備妥當，立法院通過組織法，新聞局正式在台開張，已經是民國四十三年元月的事了。

捷運通車也是現代化大事一樁，可惜長達八年工程期間的風風雨雨使得民眾失去耐心。（薛繼光攝）

「國際新聞特考」開科取士

新聞局早年的不少幹將都是局長、副局長等長官「找」來的，像是董顯光找進曾虛白、魏景蒙、沈劍虹、沈錡找來陸以正等。

這種用人的方式在企業小、人員少時非常好，但機構越來越大時就會發現，兵將來自各路人馬，難免良莠不齊。民國六十六年，丁懋時擔任局長時，新聞局人員有的是局方從不定期自高考及格者和國外留學生中斟選來的，有的是從政府其他單位裡商調來的，丁懋時認為，為長遠打算，一定要有一套完善公平的用人制度。

與相關人員研擬策劃後，決定由考試院比照外交特考方式，在民國六十七年開始辦「國際新聞人員特考」，替想從事國際新聞傳播事業的年輕人開了一扇門。

自第一屆到現在，新聞局已經辦了十九屆特考，前幾屆特考的不少人都已經是處長了，像國內新聞處處長劉壽琦，就是第一屆新聞特考進局的。他們的專業精神和對工作的高度投入，對於新聞局不斷新增的業務很有幫助。這十年來台灣社會的改變，國際地位的開展，國內政治、媒體生態的巨幅改變，這批「專業公務員」確實寫下不可磨滅的一頁。

以最近媒體邀約不斷的廣電處長洪瓊娟來說，將近二十年待在廣電處，眼看著台灣社會各個層面的變化，常覺得政府的腳步還不夠快，尤其在法令方面，明顯地落後於時代的需求。這十年來廣播電視面對革命性的改變，商業利益驚人、對公眾的影響更是不容小覷。

記得從七十年初的抓非法錄影帶、剪非法營運的第四台電線、到八十二年通過有線電視法開放頻道，廣電處天天冒著「天災」「人禍」的危險到處取締、剪線，吃力不討好，新聞局的形象也跟著遭殃。廣電處責任重、權力大，但執行起來處處危機，抗議的抗議、關說的關說，好在她是全程奉陪、一路跟著廣電事業的變化成長，不然真是很難拿捏管理尺度，她的原則就是「依法、公開、公平」，業者通常都能接受，逐漸建立起管理者的公信力。

電影是另一個受新聞局「輔導」的事業，雖然不像廣電那樣複雜，但也有它的苦惱，最主要的是國片不景氣。廣電處長陳志寬慨嘆：「外有好萊塢、香港；內有錄影帶、有線頻道，國片的觀眾越來越少，幸虧還有個新聞局輔導金，」然而電影工業靠輔導金能撐多久呢？他跟業界、文化界的人同樣著急，也一樣茫然。

去年總統民選時，兩岸關係緊張，七百二十二個外籍記者來台報導，新聞局全面動員，對記者提供服務。圖為外籍記者在新聞局門口集合，等著到湖口採訪軍方臨時特別安排的軍事演習。（卜華志）

裁判兼球員？

雖然很多人質疑新聞局又要對內對外發言，又要「管理」「輔導」出版、廣電、電影事業的多重角色，檢討行政院所有部會的組織條例也正在研擬作業當中，但若「以此杯葛新聞局，卻不免有些冤枉，」主任秘書顏榮昌說。

新聞局本來以國際宣傳業務為主，在民國六十一年，現國大秘書長錢復擔任局長時，還只編有三處三室──國內宣傳處、國際宣傳處和資料編譯處；以及人事室、會計室和聯絡室。直到民國六十二年，輿論傾向大眾傳播事業的管理應該事權統一，行政院於是進行規劃，將原屬內政部的出版業務、教育文化局的電影和廣播電視業務，劃規統屬新聞局，新聞局一下子膨脹了一倍，變成六處三室，粗具今日的規模。

新聞局接掌三處後，一方面開始研擬「廣播電視法」，讓已有數十年歷史的廣播事業和十數年歷史的電視有法可據；另一方面，創設了中華民國電影事業發展基金會，籌設電影圖書館，就是今天電影資料館的前身，救下不少老電影。目前電影資料館還在尋求有線電視業界的合作，整理保留台語片，做錄影帶拷貝，建立電子資料檔案，希望能接駁起這一代和上一代生活經歷的斷層，讓台灣早期大眾文化能早點現身，更能成為我們的文化財。

新聞局並未爭取擴編，但接下新工作後盡了滿大的努力，未來是去是留，其實並不是新聞局的問題，作為一個政府機構，它的職責就是做好它被交付的工作，而不是檢討它該不該做這些工作，現任主秘顏榮昌這麼說，也象徵著一個資深公務員的基本行政倫理，只問能否做好交辦的任務，絕不質疑「為什麼要交給我辦」。

對於新聞局定位問題，確實不是新聞局本身能談的，然而立法院有沒有共識呢？

多年來在教育文化委員會、對新聞局無論是業務的瞭解和支持，都可算是立法委員之最的執政黨立委洪秀柱說，新聞局的角色如何，做得好壞，是個見仁見智的問題，但不要忘了，行政單位是得負行政責任的，做得好不好，和以後是否能繼續執政有極大的關係。立法院扮演的是監督的角色，監督經費有無浮濫、行政是否中立，執行業務是否有績效即可，無需越俎代庖，替行政單位決定該做什麼、不該做什麼。

民進黨籍立委劉進興則認為新聞局的角色應該很明確，就是政府發言人，至於廣電媒體的管理，應該建立類似美國聯邦傳播委員會那樣的公信機構，不屬任何黨派，立場才可能公正。

笑說自己常在報上為文「修理」新聞局的資深記者唐湘龍說，新聞局的媒體管理角色是戒嚴時代下的特殊產物，現在心態既然已調整鬆綁，為什麼體制不能隨著調整？到現在還把媒體當做「特種營業」管理，認定這種行業有問題，基本上和它所服務媒體的發言人角色杆格不入，當然不討好。

「記者中的記者」

另一資深記者瞿德忻卻不以為然，新聞局的角色多元，各有功能，也並不衝突，當然對記者而言，最重要的是新聞局長的政府發言人角色，這一點他和唐湘龍很有共識。

「很多東西我們問不到，這時就要靠新聞局長，幫我們問問題」「行政院的事，我們作的是二手傳播，所以新聞局長這時就得扮演記者中的記者，他的新聞感和判斷力，對新聞的品質有很大的影響」，兩位資深記者的看法恐怕也代表了所有跑行政院記者的心聲。

新聞局從「服務」記者、「利用」記者、也由老記者自己建立的國際宣傳處起家，走過風雨飄搖的中日戰爭、國共內戰、戰後台灣、退出聯合國、中美斷交、經濟奇蹟、解嚴、開放兩岸關係、媒體開放、務實外交、以至於今天雖已全面民主，卻面對嚴酷的競爭力衰退和社會治安惡化的挑戰，一路行來，和國內外新聞媒體合作，紀錄半世紀以來的國家興革大事，但也和新聞媒體所面對的未來一般，腳步越來越快，變化越來越迅速，挑戰也越來越劇烈。

誠如前主秘尹沅所說，內外一體，國際是國內的延伸，代表輿論的新聞界也是政策的源頭和監督，新聞局能不能如記者所期待的，成為「記者中的記者」、政策的雙向溝通者，將是新聞局不變的挑戰。