立法院去年底快速初審通過「農業發展條例」中農地自由買賣條文,不但震驚行政院農委會,行政院長蕭萬長也緊急約見老農派立委,以免開放幅度太大,造成土地炒作、土地移作他用而破壞環境生態等重大後續影響。農委會已設法於法案二讀時翻案,不過迫於農地釋出的壓力,蕭萬長已承諾二月二怳擃e將相關配套法案送立院審議。
農地釋出、開放移轉,在急遽工商化的台灣,一直有不小的呼聲。立法院老農派立委為了使農地能夠儘快開放自由買賣,去年十二月十七日初審通過,將特定農業區以外的農業生產用地全數開放移轉,並且明訂修正條文實行一年後,所有農地開放自由買賣,不過開放後農地仍只限於農用。
開放移轉,大勢所趨
根據農委會調查,目前全國農業用地共有九十七萬一千公頃,特定農業區則有三十二萬八千公頃,關於農地的管理,農委會長期以來都秉持著「農地農有農用」的原則。不過「農地農有」,經過繼承分家,造成農地畸零,無法大規模生產農作,在貿易自由化的政策下,農業更加雪上加霜;加上部分農地地層下陷、土壤鹽分過高,致使生產力偏低,因此開放農地移轉成為大勢所趨。至於開放移轉後的農地,基於糧食安全和生態環境的考量,有多少比例可以變更使用,有多少比例的農地維持農用,目前都還在研究中。
為此,行政院於去年初即計劃透過多項法令的修訂和跨部會合作,解決農有和農用限制所造成的問題,農委會並提出五年內農地自由買賣的說法。不過立委認為應及早達成農地自由買賣,因此去年九月審查「農業發展條例」時,立即切入自由買賣的議題,立法和行政部門也為此產生歧見。
去年十二月中旬,立委為使農地自由買賣的進度加快,初審通過農地自由買賣條文。老農派立法委員林國龍說,如果不開放,國民黨會垮台,而且保證農民會走上街頭。農地問題,儼然成為今年底立委選戰的重要議題。
一名農民投書報端抱怨說,加入世界關稅貿易組織之後,農產品大幅開放進口,對農業的影響不是政府編預算補助農民就可以解決的,因此「那怕財團炒作,還是希望能釋出農地,提高農地價格,讓農民能夠賣地轉業。」由於目前規定農地須由具自耕農身分者繼承擁有、並繼續務農者,才得以免徵遺產或贈與稅,或轉移給自行耕作農民者,才免徵土地增值稅,對於防止農地細分也設有分割的限制,因此許多農地在年輕人不願意下田的情況下,仍是由逐漸耕不動田的老農擁有或耕作,一位自耕農說,簡直是以農地農用來綁死農民。
賠了夫人又折兵?
對於立院快速通過法案的作法,農委會副主委林享能則以「一下子脫掉所有衣服會感冒」,比喻放寬幅度太大,易生弊端。尤其立委主張開放自由買賣之後,農地的持有者不一定要是自耕農,再加上目前已有許多農地被違規移作他用,屆時農地是否能農用更無法規範,將造成農地炒作、糧食危機等多方面的嚴重影響。
農委會認為,開放農地自由買賣之後,大多數農地擁有者將待價而沽,可能造成農地壟斷、炒作,財團更可以藉農地價格升高而牟取暴利。一位土地代書說,握有農地的農民可能會獲得短利,但是等到土地飆漲之後,獲暴利的絕對是可以大批購買土地的財團和炒作戶。
也有學者憂心農地大量釋出將影響下一世紀的糧食供應安全,清華大學經濟研究所教授黃宗煌強調,糧食供給充滿不確定性,有時,消費者寧願多付一點代價,包括犧牲農地釋出帶來的非農業效益,以保留更多農地作為將來生產之用。
另一個更大的危機則是,一旦農地移作他用而破壞了生態環境,將造成無法估計的損失。環境品質文教基金會秘書長劉銘龍指出,水田有穩定河川流量、調節暴雨洪峰、淨化水質、降低土壤沖蝕、淨化空氣品質等生態機能。水田也是國際濕地類型中的一種,濕地的消失將是一種無可挽回的損失。
台灣第二次土地改革
雖然農地開放自由買賣的考量因素很多,不過,到底該保留多少農地以保障下一世紀的糧食安全,還沒有一個明確的數字;農地對於保持自然環境的好處也尚無科學評估,因此很難說服主張開放者。
目前行政院和立法院為了開放農地的幅度和進程正上演一場攻防戰,行政院確定政策應堅持「農地農用,管地不管人」,也就是將來農地雖然不一定要由自耕農擁有,卻一定要維持農業用途。至於完整的配套措施,行政院長蕭萬長已承諾在二月二怳擖葥|下會期開議前,將防止炒作、稅賦、農地變更後增值利益回饋等配套法案,送立院審議。
農委會官員強調,「農業發展條例修正草案」通過之後,首要工作是全面清查全國農地違規使用情形,因為目前許多嚴格限制變更的重要農業用地已被違規移作他用,「農地農用」是開放買賣之前所要落實的最主要工作。
農地開放被朝野立委喻為「台灣第二次土地改革」,這一改,將使整體生產力提升?還是反噬國本?如同蕭萬長強調的,土地是稀有資源,影響甚大,除了要從照顧農民出發,更要從全民利益和國家的整體發展慎重考量。