如果連消防隊和民間救難團體都無法控制災情,台灣的最後一道防線就剩下國軍部隊。像是嚴重毒物外洩,就只有國軍化學部隊出動才有可能控制。但是整體而言,台灣大學建築與城鄉研究所副教授陳亮全開門見山地說,美國有一個聯邦緊急事務管理署,國內至今卻還沒有一個救難團體能夠掌握全局。就連最專業的消防隊有時候也只能望災興嘆,簡賢文感慨地說:「這個時候,消防隊員要有負起救災責任的道德勇氣,至於生命安全只能靠運氣。」迎戰超級災難
一九九五年,日本經歷戰後損失最慘重的神戶大地震,大規模的建築物倒塌,瞬間奪走數千條人命,而後還引發火災、爆炸等二次災害。震後,神戶的都市機能完全停擺,有些學校需要停課二個月以上,阪神高速公路則三年後才可能通車。陳亮全說,連都市經營能力很強的神戶,在面臨超級災變、脫離一般行政運作時,也無法應變得過來。
類似神戶大地震這類重大災變,救災就不只是救難人員的事,還需要更強大的救難體系和資源做後盾。
有些災難現場道路和通訊完全中斷,無法透過正常管道通報。去年賀伯風災時,在南投縣信義鄉裡,土石流暴發,淹沒整個神木村,造成嚴重死傷。但是颱風過境時,連南投縣長都不知道災情嚴重,直到村民徒步走出山區求救,才使慘況曝光,但救援工作已慢了半拍。
能夠愈快得知災情,就愈能夠掌握救人的時間。要儘快得到災情,必須建立回報系統,消防署災害搶救組專員蘇志恩說,都市內,可以在多個制高點架設攝錄影機,而災害發生時,也可以由直昇機擔任攝錄工作,使救災指揮中心立即得到災害現況。
判斷了災難規模,緊接著就要了解災難現場周圍的環境,洪晴泉說,每次出勤務,總會先找大廈管理員、餐廳負責人、娛樂場所的櫃檯人員或是住戶,因為這些人最了解建築物的結構,以及哪些地方還可能有人受困。在先進國家,這一類資訊都包括在地理資訊系統中,這套系統包含自然環境、土地等基本圖,以及社經發展、公共建設和交通網路圖。如果這個資料庫充分派上用場,除了可以在報案人說出災害地點之後,立即由電腦標示出災難地點和周遭環境,使救災人員能夠走最近路線到達現場,還可預先通知附近的醫院和避難場所準備救災。
如果救災人員面臨難以應付的重大災情時,例如無法控制的毒物,這時就需要找到專家提供諮詢服務。環保署目前已和工研院工業安全衛生技術發展中心合作,如果遇到毒災,消防人員可以依照訓練,先做初步處理,並且打電話立即找到專家詢問。臨危不亂
在萬事俱備的情況下,如何使資料獲得最有效的利用?簡賢文說,面臨災害現場時,腦筋幾乎無法思考。因此除了靠平時的演練,還需要一套完善嚴謹的處理程序計劃書。
目前原子能委員會為了因應核災,就編有完整的緊急應變計劃。全國核子事故處理委員會作業執行室主任陳章泉指出,目前原能會、台電公司和內政部、交通部等十四個核災相關部會,以任務編組的方式成立全委會,編列緊急應變計劃書,和明定程序書以防萬一。
不只核子事故的破壞力可能殃及全國,一九九四年的洛杉磯大地震之後,行政院長便責成立下風災、水災、震災、重大火災爆炸案件等重大災害的「災害防救法」,現仍在立法院待審。而目前唯一跨部會的中央防救中心,係重大災害發生時才有的任務編組,設於內政部消防署內,賀伯和溫妮颱風時都曾運作過,只是運作的情況和現實有點差距。
理想和現實的差距
消防署救災救護指揮中心主任唐雲明在溫妮風災造成林肯災變等重大傷亡之後,曾憂心忡忡地投書到報社指陳:「如果台灣發生類似日本阪神大地震……全國救災指揮中心先癱瘓,」曾到日本考察的蘇志恩說,日本的救災指揮中心一眼望去,有數十支專用電話和傳真機,一支只和一個部會或單位相通,以保持線路隨時暢通,但是我們呢?
除了指揮中心設備不足,資料庫和通訊系統也有待改進。蘇志恩說,水管、瓦斯管等維生管線的配置圖、山坡地和水資源的分布圖、地籍圖等基本資料,分散在電信局、營建署等政府單位,沒有適當地整合,無法發揮更大效用。蘇志恩無奈地說,就算大家都有共識,消防署也沒有經費買電腦主機來儲存。更何況,目前救災體系由消防署主導,叫一個內政部下的消防署如何去指揮位階比自己高的中央部會?因此各部會對於防救災投入的程度不一,有心的人多做一點,無心的人不做也無妨──只要大災難不要發生。於是現下災難一發生,絕大部份就只能靠著救災人員出生入死、土法煉鋼式地救人,唐雲明無奈地說:「歹徒訓練警察,同樣地,災害訓練救災人員。」和時間賽跑
針對國內救災能力漏洞百出,有關專家學者一致指出:「災害防救方案有待加強和落實。」例如,各部會的防災業務就還要加強,簡賢文認為,原能會每兩年修正緊急應變計劃和程序書,算是比較落實的。陳章泉認為,訂定程序書不但有助於災難應變,還能讓各個層級事先將權責釐清。
過去十五年來持續進行大型防災科技研究計畫的國科會,今年也已完成防災國家型科技計畫的規畫,並成立專家諮詢委員會,扮演起國內防救災體系的超大智庫。副主委蔡清彥指出,國科會最近才與美國聯邦緊急事務管理署協議,將引進地震災害損失評估軟體系統,以電腦模擬災難現況,減少從真實災害中學經驗的悲劇。
但是目前的準備工作仍追不上災難的腳步,災難一發生,通常慘絕人寰、損失慘重,而後引起強烈批評。簡賢文說,結果是災害愈大,負責的人愈多,也就愈沒有人負責,另一方面,因為第一線的救災人員也很盡力搶救,於是一次次的救災過程就被原諒和淡忘。
人是健忘和現實的,陳亮全強調,每個人對於生活環境根本不重視,也缺乏安全意識,在罵過政府的救災能力之後,隔沒多久又去追著錢跑了。而貪贓枉法的官員和利字擺中間的奸商們就在這種縫隙中,找到圖利和倖存的空間,在有意無意間增加自然環境的負擔。
自然災害不可避免,人類的恣意破壞、忽略防災則加重了災情,一次次的災害都在赤裸裸地呈現這個惡性循環。也許當世人重拾對自然和生命的尊重,這個結才能解開。不過在此之前,讓我們多為救難人員加把勁吧!