日前立法院正在審查中央政府七十八年總預算，部分立委對憲法一六四條規定教育科學文化之經費不得少於總預算百分之十五，而中央政府在七十八年總預算中，該部分經費僅達百分之十三點七，而認為「違憲」。不錯，從數字的意義來看，七十八年總預算中之教科文經費未達百分之十五，是違反了憲法規定，但從公共政策的涵意來分析，「違憲」的解釋則應從另一較深的層次來觀察。我們感到，中華民國在過去四十多年的發展過程中，許多政策都以憲法的規定為目標，但許多政策並不能處處與憲法規定相符合，這種情形就是因為國家發展與公共政策所產生的失調現象，教科文經費所引起的爭議就是凸顯出這個問題罷了，筆者願就這個問題加以探討。

反映在國家發展與公共政策失調問題上最引起關切的課題，莫過於每年中央政府總預算的編制，今年也不例外。原則上來說，編制中央政府總預算應把握四項精神：

一、國家安全與現階段政治發展的配合。

二、政府資源優先分配順序與憲法要求的調適。

三、政治發展中社會力量的培植與支援。

四、行政機關政策製定與執行能力的評估。

本質上，這四項精神是與國家發展及公共政策的理念密切相互關聯的。一方面我們要滿足國家發展在現階段的需要，另方面則要符合以公共政策作施政的基準，兩方面密切相互照顧，才能使國家總預算的編制達到國家目標的實現。爰就這一觀點就四項精神加以評析：

一、國家安全與現階段政治發展的配合：國家安全觀念的強調是國家生存的基礎。我國現階段政治發展有兩項要務：一為落實民主化的工作；一為擴大大陸政策的內涵。兩項要務都必須建構在人民心理的安全保障上。因之我國中央政府總預算的編制上最須考慮的就是國家安全的落實。在本屆立法院預算審查會上，部分立委認為我國國防預算編列偏高，不過筆者以為，在政府擬以重大政治計畫出擊時，為安定民心與達成社會安全保障，這筆經費以寬列為原則。在這種關聯上，國家安全永遠是最優先考量的項目。

二、政府資源優先分配順序與憲法要求的調適。預算政策最基本的原則是，國家要舉辦的事項太多，而資源與財力有限，因之政府必須在政策選擇方案的優先順序上作達成國家目標的調適。是故，政府在作政策調適時，往往將重心放在現階段發展的目標上。由於現階段目標有其迫切性與優先性，所以往往與法律或憲法中的規定不相符合，這是為什麼立法院審查教科文預算未達憲法一六四條規定百分之十五的原因。

筆者以為，憲法中有許多是公共政策目標，政府在分配政策資源時，應以憲法規定為目標自無待深論，但若在政策選擇方案中未達憲法之規定即逕自認定「違憲」，這實在是與我國公共政策發展經驗不合。在過去四十年，教科文經費未達總預算百分之十五應可理解，但在現階段經濟發展有相當成就後，我們努力的方向自應以憲法規定為目標。

三、政治發展中社會力量的培植與支援。社會力量支持國家目標的達成是政治發展過程中重要的手段，然而當社會呈現教育不夠普及、多元力量未曾建立以及社會參與管道不夠普遍時，國家往往會透過公權力的運作去厚植這種有形的社會力量，具體的例子是各種職業團體，社會組織如救國團等，都是對國家政治發展有直或間接影響的力量。在明年中央總預算審查時，一些主委認為有些政府支援社會力量的情形有「黨政不分」之嫌。其實，由於中國國民黨在台灣過去四十年間都是執政黨，這些社會團體就易於凸顯與執政黨的關係密切。不過筆者認為，由於社會經濟蓬勃發展，一些原依賴政府補助的團體也易於在財政上獨立自足，政府也宜在財政上輔導其邁向財政獨立自主上發展。

四、行政機關政策製定與執行能力的評估：以預算審查作為評估行政機關政策製定與執行能力的基礎已是歐美先進國家政治發展中重要的項目。

然而我們的立法機構在結構上沒有適當的組織去瞭解這些龐大行政機器的問題，往往憑著立法委員在認知上的瞭解作為對預算審查的基礎，這是相當不科學的方法，而且也不能在政策上充分反映民意。因之筆者認為：立法機關本身應在結構上與功能上作自我調適，使有能力有效監督行政機構的政策功能。

以上四種精神的發揮旨在使預算審查能配合國家發展與公共政策。我國仍是一個發展中的國家，而資源有限、要辦的事太多，因此預算審查即不能完全以一般已開發國家作為模式，這是我們在看預算審查時特別要注意的問題。

（作者現任中央研究院美國文化研究所研究員）