無資文官的產生背景複雜
由上述分析可以看出,無資文官的產生,絕非單以「違法」兩字便能論定,它背後隱藏許多錯綜複雜的問題。「黑官」問題之所以拖了廿多年未能解決,主要癥結在於各方對人事管理的觀念未能溝通。
依照我國憲法第八十三條規定,考試院掌管考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等十一個項目。照理說,考試權歸考試院,人事權應屬行政單位。但是多年來我國考試院不僅管考試,也管人事,這是世界各國獨有的現象。
曾參與制憲的立法委員周樹聲指出,當年制憲時因逢訓政時期,政治尚未步上常軌,為避免人事紊亂,才通過憲法八十三條,以立場超然的考試院來監督人事。
由於當時法令訂得太嚴,至今留下許多後遺症。儘管考試院在人事上已盡力配合行政部門的需要,但由於雙方有些觀念、做法不一,行政單位仍難免感到受束縛。因此,民國五十六年行政院成立人事行政局,主管行政院各部會的人事,使得行政院在人力運作上稍具彈性,但依法人事行政局仍得受考試院的指揮監督。
應否將人事權交給行政單位?
對於這種情況,有人認為考試院應把人事權還給行政單位;但也有人反對,認為這是國父遺教之一,不可輕言更改。然而,繆全吉教授指出,國父贊成考試權獨立,可是並未主張人事權和考試權合一。
無論憲法八十三條是不是國父的意思,周樹聲委員認為,如果國父地下有知,發現社會情況不同,也會贊成修改。
周委員雖已九十四歲,但耳聰目明,觀念新穎。他指出,當年大陸有農無田,所以國父主張「耕者有其田」,贊成小農制;可是今天國內鄉村務農的人口減少,小農制已不合時宜,必須走向大規模機械耕種。
另外,當年國父主張人口增產,因此當蔣夢麟首先提出節育觀念時,曾遭到輿論嚴苛的指責。可是今天推行家庭計畫已成為國家的人口政策,足見國父遺教也須配合實際情況,重新予以詮釋,並加修正、改進。
因此,周委員不僅一次在立法院指出:各級公務員的任免升降,因考試院束縛過甚,妨礙行政功能的發揮,應由行政院擬具修改法律條文,送請立法院審議,俟國民大會開會時修訂臨時條款,以肆應非常之局。
考試院的態度則是,人事制度的任何興革,必須在憲章規範下,顧及整體及長期所發生的影響。考試院並非死守法令不放,但是制度如有改革,須經法定程序,然後才能定案實施。但至目前為止,考試院並未正式接到任何行政機構有關人事制度修改的建議。
據側面瞭解,人事行政局遲遲未將改革辦法送至考試院,主要是因為一直未能研擬出具體可行的方案,沒有把握能獲得考試院通過。人事行政局成立以來,在人事興革上曾有許多建樹,在當前局長陳桂華的領導下,亦大力推動人事制度的現代化,卻因未能及早解決無資文官問題,而遭致許多批評。
是否防弊重於興利?
至於考試院最顧忌的,是恐怕在人事上開太多方便之門,使得機關首長任用私人,產生流弊。因此,最好所有公務員都參加考試,好像考試合格後就打上「正字標記」,絕對安全可靠。也就是這種防弊重於興利的心理,使得某些公務員把考試及格當成取得終身鐵飯碗,只要不犯大錯,終身受保障,普遍缺乏一種積極進取的工作精神。
有人認為,所謂「內舉不避親」,只要首長能指揮如意,確實把事情辦好,任用「私人」又有何妨?
或許有人會問,誰能保證首長認定的一定就是人才,人才的標準何在?這種不信任他人的心理,已成為目前社會的通病。張金鑑教授認為,機關首長身負重責大任,工作成敗榮辱要他承擔,卻不給他用人的自由,顯然有失公平。
現今社會上許多人之所以對「任用私人」如此恐懼,可能是過去痛苦的經驗在作祟。民國初期,某些軍閥、行政首長,因大權在握,任意進用私人,小姨子、小舅子、大柱子、二楞子……用上一大堆,老弱婦孺之中,可能有許多斗大的字識不得一擔,也有軍閥之子十二歲就掛了將軍階之事。
但是社會情況不同了,前面說過,如今國民教育普及,知識水準大為提高,學士、碩士比比皆是,博士也不少,主管想任用自己中意的人,起碼也是大專相關科系畢業。如果這位主管因熟識、瞭解、信任此人,能用其長、避其短,只要他們能配合無間,工作推展順利,旁人又何必一定看不順眼呢?
時代不一樣了,過去的痛苦經驗不必延續至今。昔日的包袱如果丟不掉,老是「以小人之心度君子之腹」地盡採「防弊重於興利」措施,新政、新局、新氣象,如何可期?
更何況如果今天某位首長果真濫用無才無德的親友或門生,在民智已開的今日社會,相信輿論界、民意代表、監察單位絕不可能坐視不管。
解決「黑官」問題應正本清源
一位不願透露姓名、曾任政府要職的教授指出,今天會產生「黑官」,根本不在資格的問題,而是多年來行政單位待遇低、升遷制度不合理,未能吸引優秀人才進入政府機關服務;而機關內部又不重視人才培育,才會造成今天無人可用的局面。
由此可見,無資文官的產生,良有以也。政府需正本清源,檢討原因加以改進。等到培育人才、改善待遇等問題都獲得解決,人才湧入政府單位,無資文官問題自然不致產生,現在可說是個過渡階段。因此,政府不僅要為眼前打算,也應為長遠著想,應趕緊提出標本兼治的方法,才能根本解決問題。
解決無資文官問題沒有「標準答案」,處理起來因此會很吃力。但是事情老是懸而不決,就像有病不醫,會愈來愈嚴重。因此,我們認為大家都應面對現實,彼此溝通意見,積極謀求解決之道,修改不合時宜的法令規章。在討論過程中,意見難免分歧;但也不能議而不決,雙方只能以國家整體利益為重,在「兩害相權取其輕,兩利相衡取其重」的原則下,找出利多弊少的辦法來。
建立更健全合理的文官制度
最後,談到一個觀念。目前有些公務員在所擔任的職位上十分稱職(比方說科員),但因未具擔任較高職務(比方說科長)的才華,因此多少年無法升遷。在待遇上,照我國現行的人事制度,公務員的薪資多寡受限於職位的高低,某個職位的薪水到達一定的標準就加不上去。在這種情況下,中低級公務員的士氣多少會受影響。如果能比照軍中士官長幅度較大的給薪方式,對表現良好的公務員按年資敘薪,雖不能升官,但在待遇上獲得補償,不僅不致影響工作情緒,長官也就不必因酬庸他的「沒有功勞、也有苦勞」,而不管他是否有幹才、抱負,非給他升官不可。
總而言之,政府啟用「黑官」的過程,其實並不黑暗,是基於時代、政策、事實的需要,才設法引進各界人才,期能注入新血,有所突破。這證明政府確實希望革新求進,否則若是因循苟且,又何必自找麻煩?而在這個過程中引起的種種爭論,也顯示出大家對法治的重視。
由上述種種可以看出,解決無資文官的任用問題,其實並不很困難,只是大家在觀念上需要改變和溝通。這件事被提出討論,對考試院、人事行政局都提供一個廣徵博議的機會,藉此可由各種意見中,找出一勞永逸的辦法來。我們並不是主張「空降部隊」紛紛「佔領」各機關中的高職位,使得正式公務員沒有升遷的機會;機關中如有合適的有資文官,主管自然不應「外求」。但是如果沒有,我們就應面對現實,使政府用人的管道要多,範圍和彈性要大,才能多多進用各界的人才,以開創性的做法,為國家行新政,啟新局。