尋找現代大禹：新石門治水記

辛樂克過境後約10天，記者隨治水監督聯盟、綠色陣線成員、家住桃園內柵的林長茂進入石門水庫集水區，從慈湖往南，沿著比鄰大漢溪的台7線（北橫公路），一路拜訪大漢溪和多條支流、野溪。

被石門大壩在大漢溪中游攔腰阻斷以供蓄水的石門水庫，擁有全台最大的集水區，橫跨2大山地鄉──桃園縣復興鄉、新竹縣尖石鄉，面積七百多平方公里，共有十多條支流、海拔由一百多公尺攀升到三千多公尺，地勢起伏極大，不像翡翠水庫集水源頭海拔僅有八百多公尺，因此極不利於水土保持。

近年石門水庫給人的第一印象無非是每逢颱風豪雨，因集水區大量崩落土石，導致原水濁度飆升、無法淨水飲用，嚴重時就上演「颱風送水，桃園停水」窘境。因此治水預算中特別編列250億元，分6年2階段針對「緊急供水工程」（100億）、「幹管改善設施」（50億）、「集水區保育」（100億）3大區塊加以整治，希望達到降低颱風帶來的水庫濁度，以及減少淤積以延長水庫壽命的目標。今年幾次強颱來襲，石門水庫都能正常供水，顯示第一階段工程已有成效。

由於監督聯盟認為緊急供水和自來水幹管改善屬於技術層面，問題不大，而把監督焦點集中在問題最錯綜複雜、也最關鍵的集水區治理上。

石門水庫集水區環境基本圖

回填土地問題多

集水區之旅的第一站，是位於一條野溪旁的「湳仔溝」。原本寬約十幾公尺的河道轉彎處整個覆蓋上水泥地，一座3樓大廟「聚賢慈惠堂」矗立其上，廟旁寬闊停車場約可容納一、二十部車。接著在北橫公路途中，停車「欣賞」公路邊2塊回填的土地：先是一塊2、3分面積（600-900坪）、向林務局所屬的池塘借地填土「長」出來的土地，上面座落著綠瓦灰牆、看來賞心悅目的「阿義農莊」；另一塊則是剛竣工的新填土地，立著幾座涼亭，「咖啡、簡餐」招牌在豔豔秋陽照耀下，格外刺眼。

「原本這裡是個窪地，公路局在此拓寬工程後，把多餘的廢土填起來，就有人開始營業了。」十多年來從事山林保育的林長茂解釋，承包商為了省錢省事，隨意傾倒土方到河床或就近回填的不知凡幾，這些回填的廢土很可能導致坡地不穩而造成坍滑。而阿義農莊侵占了滯洪池，林務局送到法院後，就因民代關說一拖至今。這些小規模違法看似未直接影響庫區淤積，但水、土、林環環相扣，放眼集水區數以千計的非法填土，長年以來不斷與河、湖、山坡爭地，生態環境遭破壞，水庫又怎會有好水質？

第2站來到北橫公路上復興台地的對岸，隔著山谷遙望，台地下有片高約200公尺、寬400公尺的斜坡，植生茂密。農委會水土保持局因為斜坡上的台地滑動龜裂，原計劃動支特別預算3億元在谷底溪床旁做護堤，以防止土石崩落溪床，流入水庫。

在溪流上游大量興建固床工、梳子壩（後方），一直是整治工程的爭議焦點。水保局主張以此撐住山壁坡腳，防止再度崩塌；環保團體則認為無益於改善庫區淤積。圖為蘇樂野溪的固床工程。

山中無法律

「復興台地也是因部分土地回填，影響山體結構，加上蓋學校、地上物負荷過重，才導致地層滑動。」林長茂表示，由於當地坡面是屬於「深層滑動」，從表土向岩盤深入30到50公尺運動，一旦崩坍，土石量極大，再加上豐富湧泉的潤滑作用，崩滑規模加乘加速，下方護堤根本擋不住；加上溪谷深陡，施工難度也很高，水患監督聯盟在會勘後，覺得這次工程毫無意義，於是將它擋了下來。

往南轉進霞雲溪後是第3站，短短幾公里內就見識了2處佔用行水區的遊憩設施。首先映入眼簾的，是一個和廬山塔羅灣溪旅館如出一輒的景象──幾間民宿、餐廳緊鄰溪旁兩側，溪床就在門前，不難想像一旦千毫米大雨降落桃園，災情將何等慘烈。上游的私人農場則沿河建了鐵皮屋、涼亭、籃球場，「山中無國法」之嘆不禁油然而生。

出了霞雲溪到羅浮橋，俯瞰河面──這也是石門水庫庫區的開端，颱風10天後河面仍然一片鐵灰，可見泥沙量之多，水流缺乏自淨力的程度相當嚴重。遠眺遠方山頭的「綠光森林」，原來這偶像劇中的熱門場景，竟也是一樁原住民保留地的違法建築。

水患是天災，也是人禍。石門集水區形形色色佔用河川地的景象令人心驚。圖為緊鄰霞雲溪旁的民宿和餐廳，下圖為湳仔溝附近一條野溪，頂上加蓋水泥地，一座大廟矗立其上。

管理重於治理

「談集水區整治，最重要的是『管理』。」林長茂指出，以佔用河道為例，不但阻礙水流且破壞生態環境，大雨一來當然釀災；而不當的土地使用，如在山坡邊蓋房子、開路，導致坡地鬆動、土石滑落，耗費再多鉅資大興土木去護坡、築擋土牆，也只是做白工。如果把集水區源頭管好，又何必花這一百多億冤枉錢？

針對集水區土地使用的病徵，主管的內政部營建署最近提出對策，要把不當的「土地編訂」重新調整。

營建署城鄉發展分署國土規劃隊隊長陳志銘舉例，比如位於玉峰溪的秀巒、三光等原住民村落，幾十年前因為地質安全無虞，依法編定為丙種建築用地，但現在因921地震和開闢山路後經常崩坍，成為「環境敏感地區」，土地編訂就應改為林業用地或國土保安用地，以限制居民的開發行為。而土地擁有者所受的損失，就由政府籌措補償經費或以其他土地和地主交換。

中興大學水土保持系教授、也是政府石門水庫及其集水區整治計劃「推動小組」（負責決策）委員的游繁結表示，許多人寄望以整體的國土規劃來解決山林保育中土地利用的沉痾，但以政府財政困難、立法又曠日費時來看並不切實際，若能依現有的法規好好執行，已經足以改善集水區問題。以這次南投縣廬山災情為例，廬山違建林立，四十多間旅館民宿竟只有4 間合法，受災旅館是否佔用行水區？為何這麼多年相關單位都姑息輕忽，沒有人去取締？這些關鍵問題，才是民眾和媒體應該質疑追問的。

水患是天災，也是人禍。石門集水區形形色色佔用河川地的景象令人心驚。圖為緊鄰霞雲溪旁的民宿和餐廳，下圖為湳仔溝附近一條野溪，頂上加蓋水泥地，一座大廟矗立其上。

多頭馬車

此外，石門集水區管理單位錯綜複雜，也是一個棘手問題。綿延起伏的廣袤集水區中，土地使用的管理機關主要是縣政府和林務局（林班地）；整治單位則分屬中央各部會：水庫蓄水範圍由經濟部水利署負責，國有林班地由農委會林務局主管，二者以外的山坡地則由農委會水土保持局負責，至於道路水土保持，又另由道路主管機關（交通部）辦理。由於違規案多半涉及不同主管單位，導致發生問題時互相推託，誰也不願出面解決。

林長茂舉例，卡拉溪谷有一座違法佔用2/3河道的大型養鱒場，他多次檢舉不得其門而入，水利署北區水資源局（北水局）推給水保局，水保局推給縣政府，縣政府又推回給北水局。「就連養鱒場的水源是否有通過審核、取得水權一事，都問不出來！這次還是因為廬山出事，我一再追問，北水局才承認沒有取得。」

集水區之旅第4站後進入崩塌嚴重的區塊，也是整治工程集中的區域。

這個名為「蘇樂崩塌地復育工程」的區域有一條野溪，兩旁山坡因民國93年艾利颱風的豪大雨造成土石流災情，土砂大量流入河道，崩塌面積達14公頃，造成台7線（北橫）中斷。水保局便用了2億元預算，沿著彎曲溪床興建了共10座「固床工」和「梳子壩」，平均每隔10公尺一座，從公路上望去，宛如一隻隻水泥怪獸盤坐在溪床上，令人嘆為觀止。

石門集水區若干區域地質脆弱，逢大雨就崩塌，水保單位必須運用各類工法加以整治。圖中工人在崩落坡面打上卯釘、掛網後噴灑含有種子的有機土，以讓這片山坡儘速恢復植生。

野溪殺手vs.基礎工程

曾撰寫多篇文章抨擊集水區防砂壩工程的水患監督聯盟成員黃修文表示，石門水庫集水區保育經費一百億元，大部分都花在防砂壩、固床工的興建，然而這些壩體不但無法阻擋細砂，無益於降低濁度，對於水庫淤積的解決也無能為力。

他以石門水庫整治的歷史分析，民國60年代以來，石門水庫管理局除了在主流大漢溪上興建了5 個大型攔砂壩，主要支流也有一、二百座各式各樣的防砂壩，但事實顯示，近年颱風一來，只要累積雨量超過500公釐，就會造成幾百萬立方公尺的砂土淤積，5年前的艾利更一舉帶進了2,700萬立方公尺淤砂，相當於十分之一的庫容量。

「艾利的平均雨量和洪峰流量都小於民國52年的葛樂禮颱風。那時水庫剛興建好，什麼整治都沒開始，淤砂量卻只有艾利的7成。」黃修文質疑，經過多年整治，泥砂愈攔愈多，水庫有變得較不會淤積嗎？

然而，備受監督聯盟批評的防砂壩，在水保局眼中，卻是治山防洪不可或缺的「基礎建設」，蘇樂工程甚至名列官方的保育成果範例。

石門水庫集水區環境基本圖

必要之惡？

「經過此次辛樂克的考驗，山坡的崩塌已被遏止。」水保局工程師白朝金解釋，山區土、石崩落後，隨著山洪沖擊而下，就像打保齡球一樣，切割河床的力道是平時的10 倍，以攔砂壩、固床工撐住山壁，可以穩定山坡不再崩塌，讓植生儘速恢復。同時，一層層的壩體工程，讓河床陡坡變成緩坡，有效消減了土石切割的能量，否則河床不斷切深切寬，又會帶來更多泥砂。

「石門水庫的淤砂有7到8成是源於自然崩塌，過去許多人把原水混濁的帳算在集水區中種植的高山蔬菜或水蜜桃，是不公平的，」台大土木系教授、曾任省政府水利處處長的台北縣副縣長李鴻源表示，這是他指導5位研究生多年來每逢颱風前後奔波於集水區實地研究的結論。許多山區由於地質脆弱，一場大雨山坡就塌了，為了避免土砂流入庫區，攔砂壩並非像保育人士說的那樣毫無功效，它是集水區治理的多種選項之一，其他如邊坡保護、護岸堤防以及遷移居民等，也都是選項，必須綜合評估。

具有豐富實務經驗和學理背景的李鴻源主張，集水區的治理要納入全球氣候變遷、旱澇逐年加劇的因素，因此應摒棄傳統的全工程防堵手段，但他也不贊成聽任自然復育的無為而治，而是應在綜合評估各方效益、風險後，找出折衷方案。

比如三光崩塌地，應從崩塌面積、當地居民人數、產業型態、產值來綜合評估。危險不適人居的地方，政府應提出配套方案鼓勵居民遷移，實在無力或不願搬遷的居民，必須明白告知將來可能面臨的財產及人身風險，並以工程手段加以保護，並在土石崩落處做適當固床工等工程。

「要這樣做，必須政府各相關單位、居民、環保團體都坐下來談，而且溝通很多次，才能找出各方都認同的方案。」李鴻源說，可惜這不是台灣人的習慣，台灣社會缺乏耐性，更缺乏建立共識的互信基礎和客觀評估機制，才會導致問題週而復始，永遠無法解決。

據監督聯盟成員指出，這片位於桃113縣道崩塌地的護坡工程，動輒耗資數千萬元，林務局在2年內3度施工，顯示工程浮濫粗糙，亟待檢討。

跨領域對話

事實上，李鴻源呼籲的協商精神在民國95年通過的「石門水庫特別條例」已經提出，第3條明文指出，「各期實施計畫應充分資訊公開，並建立與在地居民、生態保育專家之協商機制，以確保相關建設不破壞生態環境。」問題是如何落實？

這也正是水患治理監督聯盟自去年8月成立以來一直努力的目標。他們透過推動資訊公開、工程會勘、各種大小會議的參與，甚至強力催生決策，突破了過去環保團體圍堵抗爭、官民各執一詞的對立情勢，開始登堂入室，與政府部門對話協商。

監督聯盟石門小組召集人、基隆社大講師陳儒東表示，由於有石門特別條例為「靠山」，聯盟在法理上站得住腳，加上學界有意根據這條開創性立法，幫忙民間團體建立制度性的參與，以及水利署主管的善意支持，才得以踏出民間參與治水的這一大步。

根據水利署為石門整治計劃設計的「滾動式管理」，半年舉辦一次「工程評鑑」和例行的各層級會議，都會邀請監督聯盟與會，以檢討修正各項工程。「可惜我們加入時，第一階段的緊急工程都已經做完了，」陳儒東表示，所以最初只能在評鑑會議中對已完工的工程提出意見，實質意義不大。

後來協商才逐步進展到工程發包階段、工程規劃階段，現在已經提前到最源頭──提案前的「現勘（現場探勘）」階段，從最源頭把關，把一些不必要的工程擋下。

圖中右上方、位於卡拉溪上游的大型養鱒場，既填土佔用河道，大量養殖用水又未取得水權。監督聯盟成員多次舉發，但因主管單位權責交錯，始終不得其門而入！

制度把關

而要達到把關目標，第一把武器是推動「石門水庫及其集水區整治計劃資訊公開要點」。

有人質疑，政府本來就有「政府資訊公開法」，何必要勞師動眾另立一法？陳儒東表示，由於政府資訊公開法是通則，適用於各部會，有許多模糊地帶，政府各單位可以各自解讀。以整治工程為例，若沒有充足的資訊如地圖、空照圖、災區現場照片、工程設計圖、預算、保護對象等，很難判斷是否為生態敏感地區或工程規劃設計恰當與否。

第二把武器是「工程生態檢核表」。從今年7月整治工程第二階段起，不管是負責山坡保育的水保局、河川整治的北水局、林地復育的林務局、道路維護的公路總局，以及縣政府等各單位，在工程設計規劃和施工階段，都要試填「生態檢核表」，把對生態的衝擊降到最低。

石門水庫集水區環境基本圖

思想改造

「其實我們要做的，不只是監督工程，更是檢視並引導工程背後的思惟，」聯盟成員、南港社大講師梁蔭民指出，監督聯盟不可能永遠存在，唯有建立起好的機制，任何團體都可以進來參與監督。

一年多來，監督聯盟擋下了不少荒謬工程，比如有個位於尖石鄉玉峰村的下馬美部落，這個只有5戶人家的小部落下方有塊約30-50坪的崩塌，空照圖顯示3年來自然復育良好，水保局卻計劃在崩塌下方3百公尺處的乾溝上，花二千多萬元興建45座水泥構造物。監督聯盟質疑崩塌和河道並無直接關係，即便有關，在林木蓊鬱的河谷中大興土木，絕對破壞環境生態，經過協商，最後預算和固床工都減為一半。

「水患監督聯盟進來，對我們來說的確是一個新的經驗，」水保局台北分局長林長立說，監督聯盟擔心政府會在民代關說、包商遊說等政治壓力下「過度工程」，而他們也很樂於有人來「把關」、共同抵擋關說壓力，所以他鼓勵同仁敞開心胸，吸納不同觀點。經過一年多磨合，已經和監督聯盟合作得不錯，也在過程中學到很多。

「以往我們以工程為本位，缺乏多方關照，比如從來不曾考慮到施工『便道』帶來的環境破壞，」水保局工程師白朝金表示。現在施工都會考慮如何縮小工程對環境的擾動，也會要求承包廠商遵守，否則開罰；有些地形陡峭、環境敏感的區域，更運用索道來運送施工材料，或用高壓泵來運送混凝土，以將對環境的擾動降到最低。

如何讓綠水長流，水患遠離，民間參與治水跨出了一大步，但仍有很多關卡需要突破。

好的開始

「剛開始公部門不信任我們，以為我們要來找麻煩，後來知道我們是來幫忙的，互動才開始好轉。」林長茂等聯盟成員雖然都承認目前的監督成效還很有限，但都肯定這是一個好的開始，畢竟工程師的養成教育和實務經驗中，幾十年來都是這樣思考，加上官僚體系的保守僵化，能夠雙雙撼動，已經算是跨出一大步。

扮演協商機制幕後推手、也是官方推動小組委員的師大教授汪靜明指出，除了環保團體和公部門對話的新氣象外，石門推動小組內各部會的統合也算跨出一步。以往各部會誰也管不到誰，連對話協商的機制都嚴重不足，但是在石門的「工作小組」中，負責統籌的水利署可以基於某塊崩塌的桂竹林決議不做護坡，而請林務局收回那塊放領地，也可以基於原住民族委員會並無工程專業人員，而打消他們編列的工程預算。

汪靜明希望在任期內把相關的制度都建立起來，也帶領幾位研究生做相關研究，目標是將石門治水當成一個「示範區」，以後擴展到其他集水區和易淹水地區的治理，讓石門整治結案後，留下的不只是一座座攔砂壩，更留下保護台灣山林河川的嶄新模式。

水患治理監督聯盟成員常自掏腰包，明查暗訪集水區許多土地不當利用情事。圖為此行的「嚮導」林長茂。