梅雨季節剛剛結束，端午過後，燠熱的天氣，是颱風季節來臨的先兆。

臺北市政府出動大批頭戴工作帽、身穿連身防汙衣的清潔隊員，在大街小巷中，頭頂炎炎烈日，清理排水溝的淤泥、垃圾，惟恐今年颱風、豪雨來時，又因排水系統堵塞，積水成災。

同樣的，其他縣市政府也為已來臨的颱洪季節，憂心忡忡。屏東縣長邱連輝甚至破天荒地在報紙頭版刊登防颱廣告，以提高縣民的戒心。

雖然事隔一年，許多人對去年數次水患仍記憶猶新：五月二十八日的水災，桃園、新竹、苗栗地區災情慘重；七月十九日莫瑞颱風帶來的豪雨，使臺北地區積水處處；九月三日艾妮絲颱風過後的強勁西南氣流，使嘉南高屏一帶霪雨成災。此外，在這段期間，還有兩三次損失輕微的水患。

翻閱歷年水災資料，可明顯看出，颱風、豪雨是臺灣的「常客」，一雨成災的情況屢見不鮮；而且根據統計數字顯示，水災的年平均損失額有增高的趨勢。

究竟為什麼臺灣會經常淹水，而且損失愈來愈嚴重呢？這可從天然和人為因素兩方面來探討。

台北市政府養工處副處長王文指出，台北地區的防洪工程已達世界標準。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

一、為什麼會淹水？

臺灣容易淹水，和地理位置、氣候、降雨型態、河川特性、地形、地質都有關係。

臺灣處於颱風帶上，而颱風經常帶來豪雨，雨量集中，雨勢強大。此外，山坡多、坡度大，地質鬆軟且多地震，易崩塌；河流流短湍急，每當降雨時，高速的水流挾帶泥砂到下游較緩和的河段，部分泥砂沉淤下來，使得河川水位提高，如果水量較大就會溢出河道，造成泛濫。

水災的成因，除了天然因素之外，也受到人為因素的影響。

臺灣人口逐年增加，人們與水爭地與破壞自然平衡的事例層出不窮。例如林木濫伐、坡地濫墾、洪氾區違建、河床地耕作、濫採砂石等，多少影響水流的正常發展，使得水無路可走，只好泛濫。至於水災災情日趨嚴重，則與經濟發達、社會繁榮有關。人口增加，民眾富有之後，一旦遭遇水災，財物上的損失自然相對提高。

由此可見，水災對臺灣而言，是難以避免的天災。那麼，我們做了那些應變措施呢？本文以臺北地區為例，一方面是為了方便做具體說明，另一方面則因臺北是全國首善之區，也是最易淹水之區。它的水災與防洪實例，應可供其他縣市做為借鏡。

臺北地區包括臺北市及臺北縣的三重、蘆洲、五股、泰山、新莊、板橋、中和、永和一帶，即地理學及地質學上所稱的「臺北盆地」。

臺北盆地三面環山、地勢低窪，且坡地平緩，雨水排洩極為困難。盆底又匯集大漢溪、基隆河、新店溪，經淡水河出海；而淡水河的臺北橋段及關渡海口河槽狹窄，河流無法暢洩，所以颱洪時期，兩岸低窪地區常易泛濫成災（見圖）。

前面說過，水災災情加重和人口增加、及人為開發有關，這種情形在臺北地區尤為顯著。全台四分之一（四百多萬）的人口，居住在這個容易淹水的盆地內，房屋、工廠不斷往低地、郊區、山坡地發展，是水災加重的主因。由此可見，為了保障臺北地區居民生命財產的安全，防洪工作實屬刻不容緩。

台北地區防洪計畫圖。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

二、水患可以杜絕嗎？

在談到臺北地區的防洪措施之前，我們首先要澄清一個觀念，那就是一般人總以為防洪工作應是「一勞永逸」，其實並非如此。

儘管人類科技日新月異，而有「人定勝天」之說，但在面對天災時，人力仍屬有限，因為天災涉及的變數太多。水災既是天災的一種，水利工程人員只能就既有的調查資料，設計防洪工程。也就是說，防洪工作只能把災情減至最低程度，而無法完全杜絕。

臺北地區的防洪設施，始自日據時代。民國四年，日方首先在淡水河右岸興建大稻埕（現臺北橋上游）防洪牆，此後陸續沿淡水河主流興建堤防護岸，並於民國二十六年擬有全面性防洪整治計畫，但未實施。

政府播遷來台之後，有鑑於防洪的需要日益迫切，原有計畫已不合現況，於是重新通盤規畫研究。民國五十一年，曾由五種不同方案中，選定一種做為防洪方案，但只完成第一期工程。直到六十二年，經國內外專家再三研討，提出「臺北地區防洪計畫建議方案」，但因工程費過於龐鉅，政府財力無法負擔，一直未能施行。

由於建議方案的工程費籌措困難，有關單位於是提出先期實施方案，先實施淡水河左岸三重、蘆洲堤防及二重疏洪道，以及三重、蘆洲地區的排水工程，以期淡水河左岸受災最重的地區，先獲得適當的保護。這個計畫於六十八年奉行政院核定實施，但因某些民眾反對，工程遲至今年二月十日才施工。

台灣省水利局第十工程處處長許時雄指出，開闢二重疏洪道曾經國內外專家多次研討，並做過水工模型試驗。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

三、二重疏洪道所引發的爭議

二重疏洪道是先期實施方案中最主要的工程，開闢這條疏洪道的原因，是因為淡水河臺北橋段過於狹窄，如果遇到較大的洪水，就會往左岸漫溢（右岸已有堤防保護），形成另一天然洪流，釀成災害。二重疏洪道就是利用這條在洪水泛濫時自然產生的洩洪道，開闢成為疏洪道，以減輕淡水河臺北橋段流量的負荷。但是因此有一萬多三重一帶的居民，要為這項計畫遷徙，而遭到當地民眾的反對。

反對的原因之一，是大家對疏洪道的效益有所懷疑。

執行這項計畫的臺灣省水利局第十工程處處長許時雄表示，這是國內外專家經過多次研討，遍尋各種方法，所找出的最好計畫，並且做過水工模型試驗，是有根有據的。

其實民眾反對的癥結仍在於維護私利：自己要搬走，兩旁受保護的土地卻地價高漲，地主大獲其利。

許處長說：「這也是無可奈何的事。除非政府坐視不管，否則為了保障多數人生命財產的安全，只好犧牲少數人的利益。因為，總得有條路讓洪水走啊！」

賠償問題，也是爭論的焦點。關於這點，政府已採取「先建後拆，從優補償」的原則，近期內將在五股低窪區填土開發新地，以供被拆建的工廠、住戶遷入。如果洩洪區內的居民願遷往別處，則辦有長期低利貸款，第一年貸款利息由政府負擔。貸款加上補償金，應該夠買一般住宅。但是民眾仍然堅持提高用地的賠償費。

據說這些用地本來在六十九年四月就要徵收，後來民眾向政府反應，公告地價不久要調整，因此延至九月一日地價調整後才徵收，並再加三成特別救濟金。但仍有少數民眾不滿意，要求比照一般市價收購。

那麼，政府可能提高賠償標準嗎？

許處長鄭重地說：「這個地區在民國五十八年就被劃為洪水平原管制區，地價當然無法和一般市價相提並論。況且隨意變更地價，此例一開，國家法令豈不形同虛設？」

先期計畫的首期工程目前已完成部分淡水河左側的三重堤防，接下來要做蘆洲堤防。至於疏洪道內民宅的拆遷，大概是兩年半後的事，預計屆時五股低窪地區的填土計畫也已經施行完成。

那麼疏導民眾的工作做得如何呢？

許處長說：「目前百分之七十的補償金已經發放，少數民眾仍在疏導當中。我認為政府在法令許可範圍內，已做了最大的努力與讓步，希望大家能顧全大我，摒棄私利。因為這個計畫現在的經費預算因物價上漲，已近九十億新臺幣，比五年前增加一倍，如果再拖延，以後更不可能完成了。」

這就是水工模型，橫越圖中的就是引起爭議的二重疏洪道。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

四、為何築堤而不疏導？

防洪的方式很多，開闢疏洪道是其中之一，另外還有築堤、疏導、分洪、攔洪等。

築堤是臺北地區主要的防洪設施之一，沿著淡水河、新店溪、基隆河、景美溪的堤防蜿蜿蜒蜒地，當中有舊堤防、有最近增建的，也有老堤防加高的。

根據記載，古時候，鯀治水，圍堵；禹治水，疏導，結果鯀失敗而禹成功。因此，許多人懷疑：為何臺北市地區老築堤而不疏濬呢？

臺北市政府養護工程處副處長王文說：「治河要看河性，沒有一成不變的辦法。」

他指出，一般人認為淡水河河床逐年淤高，應該要疏濬，其實根據實際觀測分析，淡水河因上游水庫擋沙，河床未顯著升高，疏濬河床，泥砂容易回淤，經濟效益很低。

那麼淡水河的幾條支流，如景美溪、新店溪，是不是有淤積的現象呢？

王副處長說：「也沒有明顯的淤積情形。只有幾處因居民倒棄廢土有所堆積，所以這幾條河川需要整治。例如清理侵佔河川地的高莖作物及違章建築，整平河槽等，以暢通水流，疏濬的效果不會很大。至於這些河川的整治工作仍經常在進行當中。」

由此可見，築堤乃因事實上的需要。王副處長強調，臺北地區無論採用那一種方式防洪，一定都要築堤，因為地面的標高（距離海拔的高度）太低。它的最低位在海口高潮位以下，一般居住區域，多在標高三到五公尺左右，如果沒有堤防保護，受災的可能性太大。

築堤防的好處是，下雨時堤外的河水無法流進堤內；但同樣的，堤內的水也無法排到堤外。因此必須設置抽水站，把堤內的水抽到堤外。

目前臺北地區的抽水站的設計容量是每小時四十五釐米，這是針對颱風雨設計的。颱風雨的特性是歷時長、強度小、涵蓋面積大。設計標準是五年颱風雨頻率，也就是以每五年可能發生一次的颱風雨量做為設計標準。

西北雨或稱暴雨，也是造成水災的主因。針對這點，臺北地區設有排水系統，設計容量是每小時七十八公釐，設計標準是五年暴雨頻率。

至於堤防則以二百年洪水頻率為標準，不夠高的老堤防將陸續加高。但是新建的堤防有時礙於經費不足，一時尚無法達到標準。這樣的設計標準，適不適用呢？

沿河築堤是台北地區主要防洪設施之一。圖4：台大土木系教授顏清連認為台北市下水道阻塞，民眾應負大部分責任。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

五、防洪工程已達世界標準

王副處長說：「這種標準在世界上已算是很高了，就拿排水系統來說，恐怕沒有幾個國家的排水溝像我們一樣，能容納四輛汽車並行。」

臺大土木系暨研究所教授兼主任顏清連也持相同的看法。不過他特別指出一點，社會繁榮、人口增加，使得人們對免於水患的要求程度逐漸提高。舉例來說，一塊稻田淹三天水，並不算太嚴重，可是如果發生在住宅或工廠，就大不相同了。因此，政府一旦發現某些設計標準已不能適用，就應該進一步提高，才能滿足民眾的要求。

但是事情也不能只看一面。顏教授說：「提高設計標準，所需的經費也要相對增加，這些費用最後還是要由納稅人負擔。也就是說，防洪設施的投資額不能超過水災的損失額，否則，就不划算。因此，設計標準並不能漫無限制的提高。」

目前臺北地區花在防洪上的費用，不可謂不巨。就拿臺北市政府養工處來說，每年防洪所需經費動輒新臺幣數十億。因此，每次開市議會時，北市的防洪績效，都成為議員質詢的重點。

王副處長指出，北市防洪的績效可說相當顯著。舉例來說，十幾年前，重慶北路、社子、士林、木柵等地，尚未築堤，淹水情況相當嚴重，目前已大有改善。至於吉林路、松江路一帶，等到圓山一號抽水站完成之後，淹水的情況也會解除。

至於積水和淹水不同，積水是短暫的現象，要靠排水系統排出。目前臺北市最大的排水溝——建國南北路排水溝即將完工，對積水現象的紓解大有助益。不過如果豪雨太大，超過排水溝的設計標準，就難免會積水。例如去年艾妮絲颱風所帶來的豪雨就是一例。

但是去年莫瑞颱風所帶來的豪雨，雨勢雖然強大，根據中國土木水利工程會的測量，並未超出臺北市下水道的排水能量，照理說，應當不會積水才對，為什麼很多地方都積水呢？該會代表李慕杜指出，問題在於當天排水系統只發揮了百分之七十六．三的排水能量。

排水管道的排水能量減低，主要是因排水系統阻塞。因此，各方爭問疏通地下管道的單位是那一個？責難的箭頭紛紛指向環境清潔處。但是顏清連教授認為這並不很公平。

內政部營建署建築管理組技師蕭文雄指出，政府將加強管理山坡地開發事宜。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

六、下水道阻塞是誰的責任？

顏教授說：「我為了進行一項研究，曾察看臺北市的排水溝，發現堶扈}床、破椅、死貓、死狗、塑膠袋……，什麼東西都有。民眾的公德心不夠，平時隨地丟棄垃圾，淹水就把責任推給政府。試想如果臺北市民每人往下水道丟一塊石頭，就有兩百多萬塊石頭，需要花多少人力，才能清除乾淨？」

目前環清處的溝渠隊已緊鑼密鼓地展開工作，但是由於工作人員只有一百多人，機器也只有五輛沖溝車、九輛汲泥車、九輛大卡車、一部怪手，工作範圍卻涵蓋全市九百多條水溝，總長度達四百多公里，工作量實在太重。因此，環清處的隊員都一致表示，希望民眾能合作，不要把垃圾往下水道丟。

清潔隊員的辛苦是毋庸置疑的，但也有人認為環清處應以更積極的態度來面對問題，儘量用機械代替人力，以增加工作效率。

環清處也想到這點，最近花了新臺幣五百多萬的經費，從國外購進高性能汲泥機一架。但這龐大的機器，卻不適用於臺北的排水系統，可謂「英雄無用武之地」，甚為可惜。因此有專家建議，如果實在買不到適合我們使用的機器，不妨委託廠商特別設計。

排水溝堵塞，除了民眾亂丟垃圾之外，泥砂的淤積也是重要因素。這和近幾年臺北坡地開發建築，有密切的關係。

近年來，大家為瞭解決住的問題，尋求更寬敞舒適的居住環境，開發山坡地成為一種必然的趨勢；加上前幾年建築業景氣，建築商因山坡地地價比平地便宜，為了賺錢，紛紛搶建，卻因缺乏山坡建築的知識、經驗，及無完整法令規章的管理下，經不起去年幾次颱風豪雨的考驗，雨後帶來滿地黃泥，終將坡地建築缺乏管理的問題暴露無遺。

坡地開發如未做好水土保持工作，容易造成災害。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

七、誰來管理山坡地建築？

坡地建築釀成災害的原因，在於開挖整地時沒有做好水土保持，加上承包商隨地倒棄廢土，一旦下雨則泥砂都流到排水溝和河川內，造成排水系統的堵塞和河川的淤積。

那麼政府為何不能妥善管理呢？

主要的原因，是山坡地的開發速度太快。過去山坡地多半用來開發農地、果園，沒有大規模興建住宅的情形發生。因此有關法令，例如「山坡地保育條例」，都是針對農牧發展而設，至於坡地建築方面的法令，既不完整，也缺乏專職管理機構。

去年的豪雨把這個問題暴露出來之後，輿論大加撻伐，政府方面也立即做補救措施。行政院孫院長指示：凡是山坡地開發，非農業使用部分由內政部主管。

內政部得到授權後，營建署立即邀集有關專家研訂「山坡地開發建築管理辦法」及「山坡地開發建築技術規則」，前者是管理的法令，後者使開發者在技術上有所依循。這兩個法令可望於近期內頒佈實施。

承辦上述法令研擬業務的技師蕭文雄說：「一般人總有種錯誤的觀念，認為在山坡地建房子地價便宜，成本低，而忽略了山坡地開發的投資。除了土地收購成本外，還需包括規畫、整地、公共設施等費用。況且並不是任何山坡地都適合建築。」

他翻開現行的「山坡地保育利用條例」，指著第十二條說：「這條規定既未限定計畫書設計人的資格，而且其中提及的水土保持機關隸屬於農林單位。但是農林方面的水土保持工作和坡地建築方面大有不同，以農林水土保持標準來核准坡地建築，並不妥當，可見法令上有漏洞。」

「在管理辦法草案中，規定各縣市需成立『山坡地開發建築審查小組』，開發者必須通過審核才能取得『開發許可』，然後向建管單位申請雜項執照做好水土保持等工程後，才能申請建造執照。」

「草案中並規定申請開發面積至少十公頃，以便於做社區整體規畫；開發計畫書必須由專業建築師規畫；開發者必須預繳工程造價百分之十五的保證金，做為災害防治、緊急處理或未能如期完工的善後處理費用。」

換句話說，以後想在坡地建房子不像過去那麼容易了。

「如此居民安全才有保障，對大家都好，不是嗎？」蕭文雄說：「相信沒有人希望，類似去年豪雨成災的情形再度發生吧？」

內政部營建署建築管理組技師蕭文雄指出，政府將加強管理山坡地開發事宜。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

八、水土保持工作為何重要？

提到「防洪」就不能不談「治山」，「治山防洪」可說是一體的兩面。治山指的就是水土保持。

何謂水土保持？從事水土保持工作二十多年的農業發展委員會保育組組長李三畏說：「廣義是指一切水土資源的維護與有效利用，狹義則指山坡地水土資源的保育利用。」

山坡地的水土保持工作之所以重要，是因為它是水源的涵養區。

李三畏指出，如果坡地表面沒有林木草地等覆蓋物，下雨時，雨滴直接敲擊地表，沖蝕土面，水源涵養功能銳減，不僅導致水土流失，泥砂淤積河床、水庫、排水道，造成水災，也會造成旱季的水源供應缺乏及水質汙染。這也就是我們為什麼要造林的主要原因。

由此可見，水土保持工作是一種百年大計，如果做不好，遺害極為深遠，水災只不過是其中一項而已。

李三畏強調，河川下游的防洪措施非常必要，但是洪水、泥砂都是從上游來的，因此上游的保育工作也不應忽略。

過去這些年來，國內的經濟發展極為快速，無論政府民間都戮力開發建設，拚命向前衝刺，驀然回首，才發現我們的自然環境已遭到不少破壞。最近愈來愈多人意識到生態平衡的重要，政府也逐漸重視這個問題。

最近農發會已研擬出一項治山防洪五年計畫方案，預定每年投資七十億元，進行造林、保林及防洪、排水工程，將於近期內呈報行政院核定。

李三畏說：「站在一個水土保持工作者的立場，我期望這項方案能盡速通過。因為，我深切瞭解水土保持的重要，也希望決策單位能把重視的『程度』再提高一些。」

顏清連教授也認為，我們花在水土保持方面的經費佔國民生產毛額的比例，比起先進國家，還是偏低了些。

對於政府的治山防洪措施，許多人都有一種觀感，那就是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，缺乏整體規畫。所幸最近許多單位都已注意到這個問題。

農發會保育組組長李三畏說：「水土保持工作是百年大計。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

九、已具有整體規畫的觀念

就拿治理河川來說，上游由林務局管理，中游由農牧局管理，下游由水利局管理。由於權責分散，如果彼此協調聯繫工作做得不好，效果就大打折扣。

農發會保育組有鑑於此，特地協調三個單位，籲請平時多溝通觀念，工程項目與進度相互配合。李三畏組長說：「目前這種作法已在東部首先實施，頗見功效。」

水利局的許世雄處長也有類似的看法。他指出，臺北地區防洪的事例，使水利局對河川治理的觀念整個改變：治理河川不能只看河川本身，還要和土地資源的利用配合。目前水利局準備及早把全台重要河川的主要計畫訂出來，註明那些河川地不適合開發，以做為各縣市發展的參考。

顏清連教授則認為，整體規畫的觀念雖已建立，但如果要進一步實行，必須有更多的經費、人才，和完整的氣象、地形、地質等調查資料。這些資料無法從國外輸入，必須自己逐步調查建立，需要時間，也要花錢。

顏教授經常接受政府委託，從事水利方面的研究。他說：「我常告訴學生，學土木的人光有技術是不夠的，還必須和社會大眾、決策單位溝通，工作才能順利推動。」

相同的，政府和民間的溝通也很重要。這種溝通的工作應該平時就做，否則事到臨頭再去溝通，恐怕會事倍功半。二重疏洪道的爭議就是一個典型的公益和私權之間衝突的例子。

政治大學教授江炳倫指出，公益與私權的衝突在實施公共工程計畫時，特別容易發生。人民對政府的不信任與誤解常是由於作業過程神秘而產生。因此，政府應經常透過大眾傳播媒介，讓大眾自始便瞭解計畫內容，有助於工程順利推展。

造林、保林是水土保持工作的重點。（歐陽芷汀／張福興／田克南）

十、教育工作亟待加強

顏教授也認為，社會教育工作非常重要。他說：「如果我們能經由社會教育使大眾瞭解水災的特性，並且平時就注意防範：不去與水爭地，不去破壞自然的平衡，不把垃圾倒進排水系統……，而且讓大家進一步支持防洪計畫。那麼，我們就會比較容易而有效地把水災損失減到最低程度。」

農發會保育組組長李三畏則認為，除了社會教育之外，學校教育也非常重要。如果我們能把治水防洪的觀念納入小學、中學教材中，讓我們的下一代從小養成愛護水土資源的觀念，對防治水患，必能發揮更深遠的功效。

總之，臺灣的水患，是先天環境所註定，後天的發展使情況惡化，其中以臺北盆地為甚。因此，一方面制訂治山防洪計畫，付諸實施；一方面加強社會教育，增加民眾對水災的認識；另一方面逐步疏散災區人口，標本兼治，方為上策。

關於減輕水災區人口壓力這點，政府也已經注意到。例如臺北地區人口密度太高，不適於繼續發展，因此，政府將五股附近的一塊沼澤地劃為水鳥保護區，開闢林口台地，把中正國際機場設在桃園，目的都在疏散臺北地區過多的人口。

颱風季節到了。最後我們要提醒大家，尤其是低窪地區的居民，颱風來臨時，千萬不要掉以輕心。防洪設施可信而不可全恃，尤其不要懷疑氣象預報，因為我們目前的氣象預測已相當準確；也不可因颱風警報解除而放鬆戒備，因為颱風過後，常會帶來豪雨。總之，多一分準備，少一分損失，政府民間皆持此一態度，必可將水災災情減至最低程度。