貪污有損國際形象
「國際透明組織」每年都會調查公布世界各國「貪腐印象指數」的排名和分數,2010年台灣排名第33,較2009年的37名進步,評比分數為5.8分(0~10分,分數越高代表越清廉)。
除了整體的印象分數,該組織也會調查民眾對各國內部門的貪腐程度感受,以1~5分計分的「貪腐趨勢指數」(1分最清廉,5分最貪腐)。2010年的調查顯示,台灣民眾普遍認為「警察」(3.9分)貪腐最嚴重,其次為國會、公務人員、政黨等;超過2004~2006年最為人詬病的「政黨」與「國會」(2007~2009年未調查)。
法務部的資料顯示,自政府於2000年7月執行「掃除黑金行動方案」至今年3月以來,偵辦貪瀆起訴的案件計有5,645件,起訴1萬5,976人次,查獲貪瀆金額高達341億7,649萬元;其中起訴的高層公務人員有961人(6%),民意代表782人(4.89%),中層公務人員2,775人(17.3%),基層公務人員4,331人(27.1%),也就是說,政府每年查獲貪瀆金額超過五成都是被各級公務人員(含民意代表)污走。
再細看貪瀆起訴案件在中央各部會的分布情形,可以發現起訴件數1,866件中,以內政部最高(536件),其次為交通部、經濟部、財政部、法務部等。
「貪污的都是管錢的,受賄的都是有權的。掙票子的不如有門子的,有門子的不如有位子的,」中國大陸這句順口溜反應出「權力讓人腐化」的淪喪心態。
絕對權力使人絕對腐化
為什麼有權的、管錢的更容易貪污呢?
輔仁大學管理學院教授許培基在《企業誠信與國家清廉》一文中表示,華人社會受到「民不與官鬥」的觀念影響,為了避免日後再與官方接觸會受到報復,對於知情的賄賂與貪瀆情形,通常採取容忍態度,不願舉發,導致公務人員的貪瀆行徑有恃無恐。
法務部長曾勇夫說,內政部轄下的警察、營建署核發建照,交通部的工程發包等幾個部門的主管業務都與民眾來往密切,讓不肖公務員有上下其手的機會;或者像法務部的檢察體系承辦民眾訴訟案件,也會有「司法黃牛」從中穿針引線,打著檢察官的名義向民眾要錢,「帳都會算在我們頭上,但我們也知道有少數害群之馬。」
更大的案子是,2008年二次政黨輪替後,前總統陳水扁家族因涉及多起貪瀆弊案遭到起訴,中華民國有史以來有國家領導人帶頭貪汙並被判刑定讞,入監服刑,重創台灣的國際形象。
為整肅貪瀆,馬英九總統上任後即將肅貪列為重大政策。他強調,法官、檢察官與警察是社會正義的最後防線,「這道防線不能被不肖警察、法官、檢察官輕易摧毀,政府一定要提出更有效的防貪、肅貪行動,才能向人民交代。」
但是該從何處著手呢?就從成立一個專責肅貪的廉政署開始。
根據行政院研考會去年7月公布的「民眾對成立廉政專責機關的看法」民調,顯示有近7成受訪者認為,成立廉政機關有助提升政府的清廉程度、台灣國際形象和展現政府的反貪決心。
「我們給你廉政署,請你給我們大力改革!」
其實,提議設立一個獨立超然的廉政機關,非自今日始。
早在1987年,還是國民黨的前立委趙少康就在立法院提案成立「反貪汙局」,當時連署立委高達102位;6年後,已成新黨的趙少康再度提案成立「廉政總署」,連署立委驟降為23位。1996年,第一次總統民選期間,設立廉政公署或提升肅貪機關位階,是不分黨派候選人的政見;二千年總統大選亦然。
政黨輪替後,時任法務部長的陳定南,再度大力推動廉政署,從組織草案到說帖,一應具全,但國民黨和親民黨都反對。反對的理由未必是國、親兩黨不反貪,反而是主管的調查局擔心肅貪大權旁落,例如前某位調查局長就反對組織架構層層疊疊。
就因各方角力,廉政署一拖二十多年,才終於在今年通過《廉政署組織條例》。雖然時機已晚,但社會仍賦予很高期待;不過,輿論對於廉政署設在法務部之下,層級不夠高,獨立性不夠,仍有疑慮。尤其,負責調查黑金弊案已有最高法院特偵組(負責偵辦部長級以上的貪瀆案)、調查局,廉政署是否疊床架屋?
法務部長曾勇夫說,我國刑事訴訟制度是以各地檢察官為偵查主體,如果是在總統府、行政院或監察院之下設置廉政署,將使檢察官指揮監督偵查工作的效率降低,也會打亂制度。為了提升廉政署的效率與獨立性,將由社會公正人士組成「廉政審查委員會」,定期審查民眾檢舉資料與結存案件,防止誤判、拖辦及吃案。
「至於廉政署與調查局的分工是『交叉火網、分進合擊』,目標一致,即挖掘出藏匿在各角落的貪瀆弊案,但為了避免人力分散,廉政署將以反貪、防貪的宣導工作為主、肅貪為輔,並限定在調查公務機關的貪瀆弊案,而肅貪只是調查局查賄、國家安全及經濟犯罪等多項職掌的一部分。」曾勇夫說,調查局編制有3,000人,人力與設備充沛,但兩者辦案模式不同,廉政署有駐署檢察官,可以指揮警察、調查局,行動力高,很快掌握事證,希望未來可以將目前定罪率65%,提高到70%。
以香港「廉政公署」為鏡
設立廉政署只是清廉改革的第一步,有沒有魄力與決心辦大案,樹立權威公信,才是挑戰。
借鏡香港經驗,1960 年代的香港由製造業帶動經濟成長,但不少社會資源如教育、住屋、醫療等公共服務都追不上市民需求。當時無論是申請國民住宅、入學,使用緊急消防和救護服務,都需要賄賂公職人員才能獲得服務,甚至發生火警時,消防員還要市民先付錢才願救火。
市民忍無可忍,凝聚強大的輿論壓力。1974年香港廉政公署成立,直接向港英總督麥理浩爵士負責,被賦予廣大權力。廉政公署雷厲風行,首先向警界開刀,令警隊人心惶惶,極度不滿,1977年香港警察走上街頭示威,爆發嚴重的警廉衝突。最後,港督頒布特赦令,不溯既往,衝突才告平息,可見整飭官箴是多麼困難。
香港民主黨立法會議員劉慧卿為文指出,香港的反貪腐工作能夠成功,有賴廉政公署、獨立的司法機構、市民尊重法治和不斷的公民教育等。七百萬人的香港每年編列給廉署8億港幣(合約32億新台幣)預算,聘請1,300名幹員,賦予他們查閱銀行帳目、扣留及審查商務和私人文件,及要求受疑人提供其資產、收入和支出的詳細資料等權力;以台灣的面積、人口和政治的複雜性,投入的資源實不能少。
廉政公署的內控機制更是嚴密,深恐權力讓人腐化,據統計,在1,300名職員中,每年因貪瀆被調查、起訴的人不超過3人,自我要求嚴謹。
香港的廉政文化能內化為市民的道德價值,反貪教育及爭取社會支持也是關鍵。包括在媒體播放反貪的教育節目、向公眾交代執法個案、為企業訂下防貪程序的標準、實務指引,與電視台合製「廉政行動」電視劇等,將反貪觀念烙印民眾心中。
尚方寶劍,杜絕源頭
一言以蔽之,肅貪需從源頭杜絕,減少民眾送紅包與官員收賄的機會,而不是天天勞師動眾抓貪污。
為此,近年我國行政與立法部門已陸續制定《遊說法》、《政治獻金法》、《公職人員財產申報法》等,公開規範公職人員行為;但仍有些法令待補足,例如2009月4月通過的《貪污治罪條例》即訂有「財產來源不明罪」,但施行兩年來,檢方沒有起訴任何案件,似乎沒有發揮作用。
曾勇夫說,現行的「財產來源不明罪」構成條件太過嚴苛,條文規定要犯下貪汙罪,進入偵查程序才能定罪,但若是已遭起訴的貪污罪,刑度最少5年以上,檢方若再起訴刑度只有3年的「財產來源不明罪」,顯得多此一舉。「我們考慮將『帽子』加大,擴大財產來源不明罪的條件,只要公務員的財產在一定時間內暴增,又不能說明時,就能起訴。」
其次,《貪污治罪條例》也將增訂「不違背職務行為行賄罪」,「以前民眾送紅包沒事,以後是自己也會構成犯罪,雙管齊下杜絕紅包文化,」曾勇夫說。
所謂「違背職務行為」是指送紅包讓公務員「違法」通過工程驗收;而「不違背職務行為」是指給了好處,要求公務員在「合法」範圍內,儘快通過工程驗收程序,這時不管公務員有沒有收錢,送錢的都會構成「不違背職務行為」行賄罪。
清廉執政是政府對人民的承諾,民眾不應該送紅包,也不必送紅包。貪污破壞市場秩序、扭曲資源分配,傷害經濟與社會極深,如今在民眾「望廉若渴」的期待下,「我們給了你尚方寶劍,也請你還以一個包青天。」