多留錢在口袋
這就好像是捐血和送禮。送禮屬於面對面交換,你送禮給張三,李四,等那一天有急需時,譬如婚、喪、喜、慶,別人就把錢送還給你;捐血則不知道受益的是誰,接受者也不知道是誰提供的。前者是把鈔票留在個人口袋,自己支配;後者則為繳較多的稅,透過政府整合,照顧所有需要的人。
要選擇那一種方式,依每個國家、社會的情形而定。如果社會風氣樂於捐輸,繳百分之卅的稅也不心疼,有了這種共識,可用第二種;反之,如果大家還是重視面對面交換,樂意自己口袋多留點錢,互相濟急,則用第一種方式。
但有一個原則是確定的,無論政府直接介入、分配社會福利資源,或透過一些措施,間接達到效果,社會福利服務的主要對象是比較劣勢的團體,包括老人、殘障、兒童、病患等。他們是最需要幫助的人,卻又是無法影響決策、無法為自己爭取的弱者;在整個社會福利資源的分配過程中,不具影響力,所以政府必須特別介入來幫助他們。
關注弱勢團體
以國內情形來說,我覺得有幾個方向,是社會福利需要特別關注的。第一是全民健康保險,對病患來說,醫療支出常佔個人消費的最大部分,所以社會上有共同的責任:健康的人幫助不健康的人。
第二是面對即將來臨的老人社會,規劃老人晚年的經濟和生活安全。
第三是真正的弱勢團體,像殘障者、精神病患,甚至在都市求職的先住民。愛國獎券目前暫停發行,有人說這斷了殘障者的生路,其實,透過政府介入,建立制度,供給他們社會福利,才是重要的。
最後是低收入的勞工,政府應給予更完整的服務,但依然要建立在費用分攤的原則下。國內勞保醫療支出佔勞保支出的百分之六十五,是全世界最高的;如果合乎市場原則,情況可能會改善。
被拔鵝毛會痛會叫
社會福利要佔政府支出的多少,也是一種經濟效益的評估。歐洲許多國家都已出現因繳重稅,而影響投資與工作動機的現象。因為做了半天,賺的錢卻大半繳了稅。這種情形,大概我們也不願意。因為提高稅負,人民就像被拔鵝毛,會痛會叫。
每個國家有它最適合的社會福利發展方式。台灣最適合什麼?我們正在努力追尋,還沒有明確答案。
但有一個基本方向,就是任何一個社會福利制度都不應該破壞家庭。西方早先的社會福利以個人為單位,不論分居、離婚都能享受,現在慢慢演變成以家庭為單位。
最近國內許多稅制的改革,如所得稅親屬寬減額的增加,就是走這個方向:強調家庭對個人照顧的責任,當家庭無能為力時,才由社會大眾挑起這個擔子。
政府出現這樣的決策,基本上在反映西方社會的發展。而重視家庭責任及強調政府照護責任的平衡點在那堙H則隨著政策運作而改變。
社會福利是政治籌碼?
隨著民主政治及反對勢力的興起,國內將來可能會走向政府承擔更多的福利政策。因為民意代表和反對黨都會要求更多的社會福利,做為政治籌碼,執政黨將來就可能處於兩難的局面。不增加社會福利,會受到攻擊;滿足了各種需求,必引起財政的龐大負擔,而增加稅負,又會招致怨懟。所以,社會福利已不單純是社會上爭議的問題,也是政治上爭議的問題。
既然牽涉到政治層面,有影響力的人自然比較有利。尤其現在是民意充分表達時候,透過民意代表,更容易造成不同利益團體,來瓜分十分有限的社會福利資源。事實上國內現在已發生這種現象。
就我所瞭解,我們的社會福利支出包括幾部分:公務人員退休、撫卹、醫療、死亡、意外事故等保險費用(財政部統計,七十四年度社福支出佔中央政府支出的百分之十五.四,公務人員退撫獨佔了百分之十一.五),勞工保險的行政支出及補助;此外,對老幼婦殘、退輔會、榮民之家、榮民總醫院、民間團體、大陸災胞救濟總會、健康醫療、環境保護等的補助也包含在內,範圍太廣泛。
這也是目前我們社會福利上最大的問題:社會福利經費沒有完全用在社會福利上。
社會福利的範圍應該是什麼?事實上,早在民國五十四年行政院通過的「民生主義現階段社會政策」,就已提到社會福利範圍,包括社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展,內容大致跟國外相同。
要什麼樣的社會福利?
把範圍弄清楚,經費才能明確的分配。像環境保護,是為了大家居家環境的安全,理應由政府提供經費;而有些社會福利,只有少數特定人享受,政府是不是也需要提供經費?如果是弱勢團體,政府負擔多少?他們分攤多少?標準何在?這些都需要先規劃。
以農民健康保險來說,農民自行承擔百分之四十,農會補助百分之十,另外的百分之五十由中央和地方政府補貼,試辦了二年,政府虧損四、五億元。如果擴大辦理,虧損勢必更大;一般人不瞭解,而立法委員,省市議員為選民發言,要求政府擴大辦理。
農民保險不是不好,但要考慮政府的財政負擔。每一個人都要有貢獻,不是福利都不要錢。貢獻有兩條路,一是提高所繳納的保險費率;如果不願意,享受社會福利時,就繳納一部分費用。基本上,費用分攤的觀念一方面限制自己,另一方面也限制對方,如提供勞保的醫療單位,如此社會福利才不會造成浪費。
有人說,在社會福利上我們只是開發中國家,沒有經過完全由政府照顧的階段,現在談「個人責任及費用分攤」,會不會言之過早?
稀釋社會福利?
但是,社會福利一旦放出去,就收不回來,這是發生在福利國家很實際的問題。循著他們的路走,台灣也會出現同樣的問題。而事實上,國內勞保的虧損就是其中之一,如果將來福利擴大,如開辦全民健康保險,問題更大。
資源只有那麼多,而要的人愈來愈多,要的程度愈來愈高,貢獻卻沒有同等提高,政府只有稀釋福利服務的品質。我想那不是我們所要追求的社會福利目標。
〔圖片說明〕
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隨著人們壽命的延長,為即將來臨的「老人社會」預為規劃,是當前社會福利工作中重要的一環。圖為台北市社會局舉辦的老人講古活動。(張良綱攝)
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殘障、精神病患等弱勢者,在社會福利資源分配過程中,不具影響力,所以政府必須特別介入來幫助他們。(本刊資料圖片)
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教育學院的學生模仿盲人,以瞭解他們的需要,提供適切的幫助。(本刊資料圖片)