地籍圖標示每筆土地的位置、形狀及大小,與民眾權益息息相關。然而台灣原有的地籍圖因為戰火摧殘,以及地籍本身的大幅變遷,大規模的重測勢在必行。事實上,這個工作已經在二十一年前正式展開……
都是重測惹的禍?
案例一:台北縣新店市有四戶相鄰住家,地籍調查卻發現地籍圖上登記有五筆土地,造成其中一位土地所有權人空有圖卻沒有地,這下怎麼辦?
案例二:基隆某貨櫃廠原面積登記三甲有餘,經過重測後面積卻嚴重「縮水」,只剩一甲半左右,地主大驚失色:「有土斯有財」,這下財富頓時減了不少。
每當地籍重測結果一公布,總是幾家歡樂幾家愁。那自覺受了委屈的,認為重測真是擾民政策,本來相安無事,測量後反而爆發爭議。但儘管冒著「擾民」的風險,重測卻是勢在必行。原因很簡單,只因目前行之經年的地籍圖早已老朽不堪用。
近百歲的「棉被圖」
要一睹舊圖真面目,新店地政事務所測量課課長陳文全小心翼翼地攤開一張標示著「文山郡新店庄大坪林」的地籍圖。這張記載「七張」及「十二張」地區的地籍圖已經九十餘高齡,雖然加裝護貝,泛黃的圖紙上早已摺痕累累,還破了好幾個洞,經年累月下來,圖紙也難免因伸縮而變形。
「這條細線還原到實地上可能就有十五公分寬,」他指著圖上一條略嫌模糊的經界線,「如果圖紙有皺摺,誤差更是難以估計。」真是「失之毫釐,差之千里」!
儘管「圖老紙黃」,被人戲稱為「棉被圖」,地籍圖上所記載每塊土地的座落位置、面積大小及個別權屬卻具有法定效力。土地如果要買賣、分割或合併,各地政事務所都要依據地籍圖以及土地登記簿來辦理。可想而知,利用這些舊圖為民眾辦理土地複丈或鑑界,常會出現「公說公有理,婆說婆有理」的局面,導致經界的糾紛。
地籍資料不確實,不只民眾權益受損,整個國土規劃也會受影響。去年十月內政部部長林豐正在「國土規劃再造」報告中就指出,目前國土規劃利用的瓶頸,除了土地政策欠整合,地籍資料不全也是致命傷之一。
行仁政必自正經界始
在農業時代,地籍資料主要是作為政府收稅的依據。工商時代來臨後,土地的規劃應用更是少不了它,舉凡工程建設、都市計畫、區域計畫等都得借重其資料。「如果說國家任何的軍經建設,地政是先鋒;那麼地政的任何建設,測量是先鋒,」內政部地政司司長張元旭道出測量的重要性,而地籍測量就是其中一環。如果要訂定良好的土地政策,解決土地問題,進而促進土地資源的開發利用,首先應該測繪完備的地籍圖,並完成土地總登記,以掌握完整的地籍資料。
其實中國老祖宗早就知道箇中重要,周朝實施井田制,有大司徒負責掌管地籍圖;而兩千年前孟子便說過:「行仁政必自正經界始,……經界既正,分田制祿,可坐而定也。」當年漢高祖劉邦攻入咸陽,當將領們忙著搜刮金銀珠寶,蕭何卻在一旁接收秦朝圖籍,使漢高祖登基後得以詳知「天下阨塞,戶口多少強弱處,民所疾苦者」。
宋朝時實行「保甲法」,戶戶相連。各家的田畝方圓度量後編為圖冊,因為狀如魚鱗,又稱為「魚鱗圖冊」,也就是今天的地籍圖冊。明朝末年西洋測量技術隨傳教士進入中原,清康熙時曾委請耶穌會教士做北京附近圖,再測繪全國各省地圖。
地政是土地資源的管理,也是一個國家現代化的基礎之一。既然地籍這麼重要,為什麼台灣現在還在使用日據時代留下來的地籍圖呢?回顧歷史,台灣的地籍圖還真是「命運多舛」,曾經數次經過戰火的洗禮。
戰火二次傷害
台灣早期兩次比較具有規模的地籍測量,分別是清末時期以及日本據台時代,當時的著眼點都是稅收。
清光緒年間(一八八四年)劉銘傳擔任台灣巡撫,認為要革新台灣政治,必須先丈量地積、測定土地界址,以確立稅收的基礎,因此以五年時間完成部份土地清丈,調製的圖冊有堡圖、庄圖、八筐魚鱗冊等。
日本據台之後,本想參考劉銘傳留下的土地帳冊來收稅,但因大部分圖冊都在甲午戰爭中散佚,無法利用,於是從明治三十二年(一八九八年)開始實施土地調查,前後花了五年時間,丈量了七十七萬多甲土地,是台灣當時最大規模的測繪地籍圖。
不過即使如此,當時測量的仍以一般平原私有地為主,佔台灣總面積的百分之五十四;如山坡地、原野地等公有地都是「漏網之魚」,有待後來進行林野調查。
戰火卻再一次找上麻煩。在第二次世界大戰時期,存於當時總督府內的原圖遭盟軍炸毀。還好各地政機關保存了由原圖描繪再加以裱裝的副圖,從此這些圖就成為最重要的地籍資料。
台灣光復初期,受限於人力、物力、財力不足,暫時以日據時期的測量成果辦理土地登記。只是這一「暫時」,竟就是三十年歲月!
一筆糊塗帳
歲月流轉,在這段時間台灣實施三七五減租、耕者有其田、平均地權。一連串土地改革之後,經濟開始起飛,土地利用開發遽增,分割也越趨頻繁,於是各地區所存的地籍副圖一再被請出「斷案」,然而滄海桑田,也益發顯出當年舊圖已不敷使用。
副圖折舊率高,又沒有原圖可以重新描繪,有時則因土地分割沒有做好登記,會造成「有圖無簿(土地登記簿)」,或「有簿無圖」,或是圖與地的面積不一致的情況。「常常圖、簿、地三者都不符,真是打糊塗帳!」資深測量學者劉延猷搖搖頭。
例如前面提到的新店「奇案」,當初可能因為鑑界有誤,每棟房子都沒蓋在自家土地上,卻往鄰界土地「位移」,造成圖、地不符。如今真相揭露,房子又早已蓋好,只好透過仲裁協調。
而貨櫃廠面積縮水案,地主不服,又另外找了民間測量公司來測量,結果面積算出來也是減少一半,推測可能是以前以「三斜法」計算面積時,工作人員一時疏忽,「底乘高忘了除以二」,地主最後也只好認了。
逐「地籍」而居
土地受天然或人為影響,隨時會有變遷,地圖自然也需隨時調整更新,本來就沒有一勞永逸的「萬年地圖」。不過全國性的地籍重測在世界上並不多見,歐、美等國多半在平時就進行局部的「修正測量」。因為原圖滅失而辦重測的,台灣大概是特例。
民國六十五年,內政部正式在全國展開地籍圖重測,預訂以三期十三年計畫完成。優先順序則是由各縣市政府選擇轄內地籍圖破損、誤謬嚴重的地區,或因重大建設要徵收土地而需要優先辦理的區域,報請審核後,再交由當時的測量總隊,也就是今天的土地測量局前身,進行實際調查及測量。
土地測量局有一千多名的測量人員遍布各縣市,就像一群「職業」的游牧民族逐「地籍」而居,每當一個站區工作完成,就移師到另一地繼續測量。
十三年計畫結束後,台北市和高雄市的地籍重測如期完成,但是台灣省的進度卻嚴重落後,因此內政部「再接再勵」,又於民國七十九年訂了二十年計畫。截至目前為止,筆數尚未完成一半,面積則只完成百分之十四.七。
筆數與面積不成比例
為什麼進度會落後這麼多?「地籍重測就像維修一棟老房子,卻不能改變其結構,往往比蓋新房子還難,」去年才走馬上任的土地測量局局長曾德福以古蹟維修做比喻,要將具有法統地位卻十分破舊的台灣地籍圖還原到現地上,再做應有的更動,真是千頭萬緒。
此外,每當土地用途更動,例如農地改為建地後,往往分割給不同地主,土地越分越細,測量繪圖的工作也越複雜。而且各縣市政府為了「對症下藥」,往往選擇人口稠密、異動頻繁的都市區優先重測。都市土地一般面積都不大,筆數卻細分,造成重測結果的筆數與面積不成比例。
從兩個例子可見城鄉的差距。花蓮縣壽豐鄉要辦重測的面積共有六百九十二公頃,筆數只有四千七百筆;反觀台北縣中和市,區區八十三公頃的土地中就有五千三百九十一筆土地,密度之大可見一斑!
慢工細活,折煞人也
無論如何,測量與繪圖到底是靜態作業,「真正麻煩的,其實是測量的前置作業──地籍調查,」土地測量局副局長李瑞清指出。
他表示,測量技術本身其實不難,早期的「圖解法測量」是比較耗時費力,使用平板儀測量,測量兩點距離要拉皮尺或竹尺,再將測量結果以一定比例尺繪於圖紙上,然後在圖上計算面積,不但費時又容易出錯。
但從民國七十八年全面電腦化,改採「數值法測量」後,測量時使用電子測距經緯儀,一下子就OK;將觀測的角度及距離輸入電腦,還可以自動計算界址點的座標;甚至繪圖也可以由電腦繪圖儀代勞。
但是界址認定只能由人解決,按規定鄰界雙方都要在場,如果有人不清楚自身的界址,測量員還要參照原有地籍圖協助指界。
「一般公寓大樓比較好辦,」新店工作站站主任蔡立信指著附近一棟大樓說明,通常門前有馬路,旁邊有牆壁,樓梯間則兩家對分,「除非防火巷另有他用,要對分就比較複雜。」
至於空地或農地,就儘可能找附近的天然地界如水溝、田埂,或是以前埋設的界樁。不過界樁常因種種原因移位或不見,有時定界就比較複雜。
地價與民意齊漲
都市測量也有另一種困擾。一棟大廈動輒有住戶上百或甚至上千人,要等每個所有權人都蓋章才能完成手續。再加上現在上班族多,白天去往往大唱「空城計」;如果晚上去,又被住戶懷疑哪有公務員晚上上班?「真是百口莫辯,」蔡立信說。
「早期是測量本身耗時費力,現在則是作地籍調查時問題多,」測量局第一測量隊隊長黃玉鐘比較今與昔:早年民風純樸,民眾對「官員」比較尊重,對於重測結果也比較能接受。
「現在不一樣囉,」他感嘆,近年來不但地價高漲,民意也水漲船高,土地所有權人一有不滿意就不釘界樁或是不蓋章,甚至不讓工作人員測量。
好容易調查及測量都告一段落,大夥兒結束在外的奔波,窩在辦公室內審核結果,準備於每年四月一日在各相關的地政事務所公告重測結果,這時「燙手山芋」就轉送給地政事務所啦。
「每次公告後大概有半年時間,這裡都像菜市場一樣,」新店地政事務所測量課課長陳文全搖頭笑說,彼時人來人往,人聲雜沓,有時民眾在氣頭上,開口大罵或大拍桌子的都有。
「重測的最大問題就是面積減少,這也是民眾最不能接受的地方,」測量局局長曾德福承認。如果重測後面積減少,地主自然認為權利受損,會懷疑不是測量技術錯誤,就是工作人員圖利他人。
常見的情況是,如果地籍重測後發現左鄰右舍面積都減少,沒話說;如果是隔壁增加我減少,就不服,甚至希望政府能換算為地價多退少補。
管家婆與和事佬
經過工作人員委婉解釋,好言相勸後,來抗議的民眾大都對重測結果「不滿意,但勉強接受」。如果仍有疑問,可在一個月的公告期間向地政事務所申請異議複丈。如果仍然不滿意,就只得行政訴願,或上法院打官司。下自地政事務所的檢查員,上至地政處處長大概都有被告的經驗。
一個常為人引用的案例是早年西門町萬國戲院附近的兩戶人家,為了交界處一塊磚牆厚度的差距,各自找了民意代表撐腰,你找三個市議員,我就找立法委員,雙方告到法院去,幾年沒有了結。當時委託處理的測量學者劉延猷認為這場爭執實在不值。
不獨中國人如此,其他國家民眾為「失土」而上法庭的也比比皆是。「韓國民風慓悍,據說如果面積有減少,重測人員甚至會因此挨打呢,」文化大學地理系教授,地籍測量人員訓練班主任劉承洲說,測量工作真是難為!
不過重測也不是老揭瘡疤,除了埋設各宗土地的界標,趁機整理地段界、地號,合併無謂分割的筆數,也順便清理補建都市計畫樁,為往後的都市計畫「打好地基」。
有時候重測還可以充當和事佬,為冤家把彼此的土地「劃清界限」,解決陳年的糾紛。
地政司簡任技正王定平舉了一個例子,五年前在南投水里重測區,有兩兄弟早就為了土地打官司,甚至還互相格鬥,砍斷手足的手臂。儘管深怕會再一次挑起戰火,但為了公事公辦,重測人員還是硬著頭皮通知雙方指界,再由界址糾紛協調會加以仲裁,有驚無險地完成了一次「不可能的任務」。
承擔歷史的錯誤?
地籍圖重測後土地面積有所增減,其實是極為普遍的現象。劉承洲分析說,除了有可能是土地所有權人的指界與原來地籍圖不符,更主要的原因是早期儀器沒有現在那麼精良,而且當時面積計算又容許百分之二的公差,誤差更大。重測是揭發以前的問題,卻要承擔「歷史的錯誤」。
在這些「昨非今是」中,陳文全認為「重測後發現公共設施用地面積誤謬」是比較棘手的問題,很值得重新檢討修法。
例如為興建公路、捷運等而徵收土地,照理可以不須民眾指界,而由工作人員辦理「逕為分割」。但如果徵收後才輪到辦理重測,而且結果是徵收用地增加,自家用地減少,照法令規定土地徵收後原地主就無權再要求補償。
「損失的民眾自然氣得哇哇叫,」陳文全苦笑說,他們要不是說「土匪政府搶奪土地」,就是指責測量人員「貪贓枉法」。雖然究其實是以前圖解法認定常有誤差,現在的數值座標法較精確,他還是建議法令能稍做修改,給予民眾適度的補償。
「滄海桑田」的見證者
除了揹負歷史的「包袱」,重測也要跟台灣土地的變化賽跑。眼見許多重大建設使這塊土地不斷改頭換面,會不會重測的結果才出爐,轉眼卻成「昨日黃花」?換言之,重測要如何「追趕」台灣變遷的速度?
「其實不盡然,」土地測量局副局長李瑞清解釋說,重測時是根據當時最新的土地狀況做測量,繪製成地籍圖後就交由各相關的地政事務所保管,往後土地若有分割、合併或鑑界,都由地政事務所登記處理。
不過測量畢竟是一種持續性的成果累積,為土地發展變遷留下忠實記錄,這二十年來測量人員的確見證了台灣「滄海桑田」的土地變化。「老市區改動的反而比較少,」李瑞清觀察說,「倒是都市邊緣地區開發快速,要不是變成都市重劃區,就是紛紛蓋起高樓大廈。」
重測當年日人測量過的百分之五十四|面積,就已經投入大批人力、物力,一晃眼二十年過去還沒結案。那麼原先百分之四十六從未登記的山嶺林地、原來無主的荒地,經過近百年來的變化,又要如何測量起?
日據時代已著手進行一部份林野調查,民國三十六年成立的荒地勘測總隊接續測量工作。現在測量局在重測之餘也一併清理未登記土地,或受委託進行國有林班地的登記測量。
例如今天許多都市重劃區是把原先荒地重新規劃,即順勢做測量,日後所有權成為私權之後,土地可能由一個所有權人變成數百人共享,這時只需變更登記即可,而不必曠日廢時地重測。王定平認為,如果真要「未雨綢繆」,現在籌建中的工業區也應該趕快請縣市政府辦理測量登記。
重繪台灣版圖
為了加快測量腳步,測量局已經引進目前最先進的全球衛星定位技術(Global Positioning System,GPS)來做「控制測量」,從此不受陰雨或黑夜的限制,又可以減少工作人員跋山涉水的辛勞。
電腦化是不可擋的趨勢。除了研究「測量外業自動化」,也把舊地籍圖納入電腦管理,以建立完整的地籍資料庫,以後甚至可以透過網路把地籍藍晒圖、謄本圖送到家呢。
增加人力也是省時的良方。兩年前測量局開始輔導一些縣市政府成立測量隊自辦重測,此外,也從去年起試辦委託民間重測,「這會是未來趨勢,」地政司司長張元旭強調。
二十年計畫的前兩期在今年已經接近尾聲,土地測量局局長曾德福希望在民國八十七年、八十八年度完成全省五個省轄市,接著再集中人力測量各個縣轄市,一點一滴「攻克」台灣版圖。
p.32
日據時代留下的地籍圖,早已禁不住歲月侵蝕而滿目瘡痍,重測因此勢在必行。(土地測量局提供)
(取材自劉銘傳的「魚鱗圖冊」)
p.33
自地自建,土地所有權人請地政事務所測量課重新界定界址。
p.34
清朝劉銘傳擔任台灣巡撫時曾實行土地清丈,並繪成魚鱗圖冊。這是紅水溝堡(在今之宜蘭)當時模樣。(國家圖書館台灣分館提供)
p.35
民國四十四年的台北市大安區。當時的測量總隊以平板儀進行戶地測量,速度緩慢,辛苦異常。(土地測量局提供)
測量儀器日新月異,這具「古董級」的「二十秒讀經緯儀」在台灣光復後至民國五十年間曾幫了大忙。
p.36
最新的「外業自動化」測量技術,把掌上型電腦連上測量儀器,不但可以記錄觀測資料,還可以自動檢核以及做幾何計算,真是測量人員的「百寶箱」。
p.38
GPS衛星定位測量是利用人造衛星發射的訊號,算出地上未知點的座標,不但省時省力,又不受天氣影響,是目前做「控制測量」最先進的技術。
p.39
平地起高樓,桑田變馬路,在台灣隨處可見,「公路計劃用地」的界標便是為往後的土地徵收「鋪路」。(邱瑞金攝)
測量儀器日新月異,這具「古董級」的「二十秒讀經緯儀」在台灣光復後至民國五十年間曾幫了大忙。(卜華志)
民國四十四年的台北市大安區。當時的測量總隊以平板儀進行戶地測量,速度緩慢,辛苦異常。(土地測量局提供)(土地測量局提供)
最新的「外業自動化」測量技術,把掌上型電腦連上測量儀器,不但可以記錄觀測資料,還可以自動檢覈以及做幾何計算,真是測量人員的「百寶箱」。(卜華志)
GPS衛星定位測量是利用人造衛星發射的訊號,算出地上未知點的座標,不但省時省力,又不受天氣影響,是目前做「控制測量」最先進的技術。
平地起高樓,桑田變馬路,在台灣隨處可見,「公路計畫用地」的界標便是為往後的土地徵收「鋪路」。(邱瑞金攝)(邱瑞金攝)