五、為什麼要推行節育政策？
「生之者寡、食之者眾」，過度的人口成長，勢必抵銷國家經濟建設的成果。根據經建會的統計，民國四十一年到六十八年，台灣地區的國民所得總收入增加了九倍；但在同時期內，平均個人實際所得僅增加四倍。就是因為人口增加太快，而使每人所得相對減少所致。謝高橋教授指出，目前我國的經濟發展已過了高峰階段，未來的成長速度應會趨緩。如果人口增加率不下降，將會嚴重影響國家未來經濟的發展。經建會人力規畫小組副執行秘書張丕繼則指出，人口過度成長，對工業發展也會有不良的影響，因為政府為了創造就業機會，勢得繼續維持低資本的勞力密集工業，會拖緩工業升段的速度。因此可見，人口過多對個人或國家所造成的壓力，都不容忽視。
人口，是構成一個國家的基本要素之一，也是決定國家強弱、盛衰的重要因素。過去在農業社會，勞力是生產的主要動力。因此，「多子多孫」成為一種家勢與福氣的象徵。但在工商社會中，已大量使用機械，所需勞力乃相對減少，而由於社會競爭劇烈，心智能力就顯得格外重要。再加上日增的職業婦女無暇照顧小孩。因此，歐美工業先進國家對人口都持有「重質不重量」的觀念，人口成長率很低，不致於產生人口壓力問題。
但在未開發或開發中國家的情形就不同了。這些國家的國民仍存有農業社會「多子多孫」、「重男輕女」、「養兒防老」等觀念，所以人口成長率依舊偏高。然而，有限的土地、資源，勢必無法容納無限的人口成長。因此，這些國家的政府都紛紛大力推行節育計畫，希望能抑制人口的成長速度。台灣是個島嶼，面積不大、耕地少、資源有限，人口增加的壓力顯得格外嚴重。如何降低人口成長率，以減輕人口壓力，實在是個刻不容緩的問題。
六、蔣夢麟先生的先見之明
早在民國四十三年，中國農村復興聯合委員會主任委員蔣夢麟，就曾經主張節制生育，以減低台灣地區的人口壓力。但當時一般朝野人士對人口仍存有「以量取勝」的觀念，認為反共大業極需壯丁，豈可輕言節育？所以當時農復會在已故衛生組組長許世鉅的策劃下，只能以民間姿態，略加宣導節育的觀念。
後來台灣的人口壓力日趨嚴重，大家逐漸發現蔣夢麟先生實是深謀遠慮。於是政府從民國五十三年開始全面推行家庭計畫，提供民眾各種避孕方式及藥物。民國五十七年，政府訂定「台灣地區家庭計畫實施辦法」；五十八年公佈實施「中華民國人口政策綱領」，我國現階段的人口政策方告塵埃落定。
中華民國人口政策綱領規定，「國民得依自由意願，實施家庭計畫，以期人口的合理成長」。因此，家庭計畫是我國節制人口成長的主要方式，但是推行的效果如何呢？
在民國五十三年，政府全面推行家庭計畫之前，台灣地區的人口成長率已有明顯的下降趨勢。從民國四十年的千分之卅八．四○，降低到五十三年的廿八．三一。五十三年家庭計畫全面展開後，人口成長率繼續下降到六十四年的千分之十八．二九。在這之後，人口成長率不但未見下降，反而兩度回升。一次是民國六十五年的龍年，由於中國人都想生個「龍子」，因此，當年的人口增加率高達千分之廿一．四。另一次是民國六十八年的孤鸞年，大家認為孤鸞年不適婚嫁，許多情侶趕在六十七年年底結婚，使得六十八年的人口成長率高達千分之十九．六八。去年的人口增加率雖然降為千分之十八．六三，但仍比預期的千分之十七．五○高出甚多。
於是許多人會發出下列的疑問：為什麼台灣地區的人口成長率在民國五十年到六十年之間大幅下降，而近十年來卻始終在千分之十八到二十之間上下浮動？家庭計畫在其間究竟發揮了什麼功能呢？
七、家庭計畫的功能有限
政治大學的謝高橋教授認為，台灣在民國五○年代人口成長率急劇下降，並不全是家庭計畫的功勞。也唯有如此，才能解釋為什麼這幾年家庭計畫再努力也無法突破台灣人口壓力的瓶頸。他指出，五○年代初期，台灣經濟蓬勃發展，社會結構改變很大，人們的傳統觀念也在蛻變之中，很多人感到養育太多的孩子是一種負擔，而不想多生育。恰好民國五十三年政府推行家庭計畫，於是許多婦女——尤其是三十歲以上的婦女接受避孕，使得家庭計畫推展得相當順利，人口出生率也一直下降。
中央研究院三民主義研究所副研究員陳寬政認為，台灣光復後，醫療保健發達，嬰兒死亡率降低，年輕一代不必像上一代一樣，需要多生幾個才能保住孩子。早在家庭計畫全面實施以前，台灣的出生率就已經有十年下跌的歷史，家庭計畫大力推行後，三十歲以上的婦女覺得已經生夠了。恰好這時家庭計畫提供各種避孕方法，更加速台灣地區在民國五十年代人口的急遽下降。
曾在行政院國際經濟合作發展委員會負責人力發展工作，曾參與十餘年人口政策的制定與推行的官蔚藍，認為五○年代的人口成長率降低，主要是因為女子教育水準提高及就業普及、晚婚、與小家庭的建立，使得婦女對養育兒女的觀念有所改變。而當時育齡婦女人數較少，以及私下墮胎的流行，都是造成人口生育率降低的重要原因。
綜合三位專家、學者的意見，可以得到一個結論，那就是家庭計畫並非造成五○年代台灣人口成長率降低的主要原因，最重要的仍是文化結構與民眾觀念的改變。因此，我們可以說，家庭計畫對人口成長率的降低的確是有幫助，但是只能發揮協助的功能，並非決定性的功能。
八、人口成長率為何居高不下？
至於，近年來台灣的人口成長率無法繼續下降，衛生署許署長提出下列三個原因：
（一）二十歲至廿九歲育齡婦女數激增——台灣在光復後，人民生活恢復正常，加上大量大陸移民來台，使得出生率大增。目前這些「戰後嬰兒」已達到婚育年齡。根據衛生署的統計，由民國六十四年到六十八年四年間，二十歲到廿九歲的育齡婦女數增加了卅二萬，增加率為54%，因此使得人口出生率再度達到一個高峰。
（二）未成年婦女（十五歲至十九歲）的生育率過高——根據衛生署的統計，台灣地區十五至十九歲的有偶婦女生育率，由民國五十三年的千分之三五五，增加到六十八年的千分之六七一，增加率為89%。依另外一項調查報告顯示，六十八年十五到十九歲的有偶婦女數只佔有偶婦女總數的百分之二，但出生的嬰兒卻佔全部出生嬰兒的百分之八以上，顯示由於社會型態改變，男女社交接觸頻繁，造成許多年輕婦女婚前懷孕，而導致年輕婦女生育率升高。
（三）鄉村地區婦女的生育率偏高——鄉村婦女因知識水準較低，對於家庭計畫的意義與避孕方法都不甚了解。雖然依照統計，有80%以上的鄉村婦女曾接受過避孕物品，或裝置體內避孕器。但是她們的避孕觀念模糊，避孕藥經常忘了服用，裝置體內避孕器常因有副作用而自行取出，或掉了也不知道，以致避孕效果不佳，因此生育率依舊偏高。
九、衛生機構的因應措施
針對以上三點，衛生署決定，新年度家庭計畫的推行重點擺在十五到廿九歲及鄉村地區的婦女，並加強採取下列因應措施：
（一）成立結紮中心，免費為低收入及兩個以內子女的夫婦結紮（目的在積極鼓勵夫婦生育子女數不超過二人）。至於已生育二個以上子女的家庭，除繼續給予訪視與輔導之外，同樣推薦可靠醫院以施行結紮手術。
（二）以避孕效果較佳的銅T式避孕器取代現行的樂普。
（三）引用避孕效果達百分之百的狄波長效避孕針，但因受到各方反對，暫不推廣。
（四）擴大家庭計畫的服務範圍，不限於已婚夫婦，凡是年輕男女有需要家庭計畫服務的，各衛生所都提供。
（五）為了降低未成年婦女的生育率，將成立「工廠家計聯繫小組」，對工廠員工舉辦家庭計畫教育活動；並協調教育單位，對國中以上的學校進行人口教育。
（六）對於偏僻而家庭計畫推行效果不彰的地區，將組織「巡迴隊」，提供結紮及其他避孕方式的服務。
十、「家庭計畫以外」的措施配合
但是這些因應措施能夠有效地使人口成長率降低嗎？許多學者專家都認為，所發揮的功能恐仍有限。因為家計單位所採用的溫和節育方法，經過多年的努力，願意接納實施這些方法的對象，已臻極限，新的對象將愈來愈難尋覓。而「重男輕女」與「傳宗接代」的觀念依舊存在。因此，如果想要突破現狀，除非當前的文化結構改變，否則就一定要透過家庭計畫以外的其他因素，才能推展開來。換句話說，只靠目前所採的防預措施仍是不夠的，還必須採取更有效的措施才行。一般認為，墮胎合法化是一條可行之途，應該早日完成立法。
由於目前各種避孕方式，除了結紮之外，都有失敗的可能，常會有「計畫外」的孩子光臨。另外例如被騙失身、被強暴、男女一方有遺傳性疾病或未婚懷孕等情況，造成許多「不被期望的孩子」出生，唯一的補救途徑就只有「人工流產」，也就是俗稱的「墮胎」了。
十—、為優生保健法催生
關於墮胎合法化的問題，在民國五十九年有關單位就已完成「優生保健法草案」報往行政院，但因各方有不同的意見；又顧慮鄉村與偏遠地區沒有足夠的醫療人員與設備來施行手術，若當地婦女求助於不合格醫師，又恐有害她們的生命與健康，因此至今尚未送交立法院審議。於是，目前全世界只剩十五個國家的墮胎還不合法，而我國就是其中之一。
墮胎既然在我國不合法，但是否就沒有人墮胎了呢？根據保守的估計，台灣地區每年至少有廿萬名婦女私下找醫生墮胎。其中有一些是年輕男女不慎婚前懷孕，由於他們學未成、業未就，不可能立刻結婚，也不可能在未婚的情況下生育子女，所以經常會求救於婦產科醫師。但是由於為人墮胎的醫事行為一旦被發現，要判六個月以上、五年以下的有期徒刑，所以許多醫師都不願以身試法。就算在病人「如果你不幫我，我只好去找密醫，萬一出了事，那你能心安嗎？」的央求下，勉強答應，心理負擔也很重，手術出差錯的可能性因此隨之提高。如果醫師執意不肯答應墮胎，孕婦在情急之下，就有可能去找密醫。遇到醫德差的，會被亂敲竹槓；碰到醫術差的，一旦手術出了紕漏，醫師孕婦怕鬧開了吃官司，彼此都不敢聲張，拚命設法挽救，但因私人診所一般設備較差，所能做的有限，待情況實在危急送往大醫院急救時，往往為時已晚，對孕婦的生命、健康或心理，可能造成無可彌補的傷害。
在我們的社會當中，仍有許多人認為墮胎是不人道的事，或惟恐墮胎合法化會影響社會風氣，因而反對墮胎合法化。一位不願意透露姓名的醫師指出，難道生下生理或智力有缺陷的孩子，或是生一大堆子女而無法好好教養，就合乎人道了嗎？另有報告指出，婦女一旦懷了「不被期望的孩子」，心理負擔會很重，心情也很壞，先天上即對胎兒有不良的影響。而這種小孩往往亦很難得到母親的關愛，與週到、正確的教養。如果慘遭遺棄、送往孤兒院或被未可知的家庭收養，對這個孩子就更不公平了。再說如果墮胎合法化會影響社會風氣，那麼推行家庭計畫，提供避孕物品，是不是也會影響社會風氣？為什麼墮胎不合法，仍有許多婦女寧可犯法也要墮胎呢？這種種問題，顯然很值得強硬反對墮胎合法化者三思。
鑑於世界潮流及實際需要，大家都期盼「優生保健法」能早日實行，使墮胎成為合法的行為。那麼許多礙於法令不敢墮胎的孕婦或合格醫師，就可袪除不必要的顧慮，以增加手術的安全性。政府也可以編列預算，來輔導需要墮胎的婦女（即使列出條件，有限制的准許與輔導也好），不但能減輕人口壓力，對於提高人口品質、保障婦女的生命健康，都會有積極的效益。
十二、讓多生孩子的父母多負一點社會責任
但是假如我們其他的社會工作，不能配合節育政策，政府縱然在積極方面大力推展家庭計畫，及在消極方面放寬墮胎的限制，收效恐怕仍然有限。在我國現行的法令規章中，就有許多具有間接鼓勵生育作用、不能配合人口政策的情形。例如勞工保險及公務員保險，對給付生育與教育補助費的子女人數不加限制，對男女結紮手術費也不給予部份補助。綜合所得稅的寬減額，更是不限子女人數，一律予以扣減，多生一個子女，就多扣減一份寬減額。因此，某些低收入者把生育當成取得優惠的一種特權，甚至許多知識分子也都持有「只要我養得起，多生幾個是理所當然」的觀念。
事實上，養育子女不僅是個人的責任，更是整個國家的負擔。多生一個孩子，政府就必須多負擔一份培育的經費，需為下一代準備學校、道路、交通工具、福利保險制度、遊樂設施、就業機會……等，而這些經費，都來自所有的納稅人。因此，生育過多的子女，對其他的納稅人來說，就很不公平。學者專家們因此認為，應該仿照新加坡的例子，盡速修正那些有間接鼓勵生育作用的法令規章，對生育子女超過一定數目的家庭，取消金錢補助或其他優待，促使沒有家庭計畫觀念的父母，能多負一點社會責任。而這個做法的用意，並不在於金錢價值，是藉此明示人口政策的涵義，改正大家對生育的觀念。
十三、努力突破家庭計畫工作的瓶頸階段
減輕人口壓力必須「雙管齊下」方能收效。因此，除了要努力促成上述「墮胎合法化」及「增加國民社會責任」的立法之外，衛生單位也不能因家庭計畫工作推行困難，而卸責退卻。必須對目前的工作做一番全盤的檢討，看看有那些環節沒有扣好？有那些地方執行不夠徹底？以尋求改進之道。我們試著提出下列幾點意見，以做為衛生機關的參考。
（一）宣導工作尚待加強——我們都知道觀念支配著一個人的行為。而近年來，家庭計畫的宣傳工作，並未發生太大的效果，並不是說衛生機構不夠努力，而是宣傳方式的說服力不夠，大家往往變得事不關己，因而，知而不行。再加上在電視節目中，經常看到傳統大家庭，甚至強調家族功能的影片，無形中把家庭計畫所想達到的目標都抵銷了。
因此，未來家庭計畫的宣導工作應多利用影響力最大的大眾傳播媒介——電視，針對不同階層的婦女，做不同的宣導。宣導方法必須落實，內容務必與大眾利害發生關聯，才能使大家心生警惕。尤其是對高生育率的鄉村婦女，可透過閩南語電視劇，並舉出比較淺顯易懂的實例，使她們從娛樂當中，體會到實施家庭計畫的重要，以及子女過多所造成的不良影響，而產生節育的意願。
（二）加強對高生育率鄉村地區的家庭計畫服務——鄉村地區由於比較缺乏醫療人員及設施，婦女知識水準又較低，往往不懂得如何有效地避孕，因此是最需要輔導的地方。未來家庭計畫的重點，應該擺在這些高生育率區。衛生機關也已經注意到這個問題，準備從今年開始在高生育率的偏遠地區，成立家庭計畫巡迴隊。但仍需注意巡迴次數要密集，才能收效。否則一年半載巡迴一次，形同虛設。而巡迴隊的工作方法也需講求，或許可透過電影晚會、同樂會、媽媽教室……等活動，寓教於樂，吸引更多的人來接受輔導。
（三）給予基層的家計人員，更多的重視與鼓勵——基層家計人員直接與民眾接觸，可說是站在家計工作的第一線，從事的是與國家百年發展大計相關的工作。但以往有一些家計人員，她們對自己的工作未產生使命感，白天上班時間去做家庭訪問，見人家夫婦均在外上班或打工，就放棄回來了，不會想到晚上或假日再去。有的家計人員自己即有三、四個子女，大著肚子推廣節育，說服力想必有限。還有的專業知識不夠，人家多問幾個問題就答不出來了，無法作有益的避孕建議。凡此種種，今後都應注意改進。如果他們都具備足夠的專業知識，能夠堅守崗位、認真負責，對自己的工作產生強烈的使命感與高度的服務熱誠，那麼家計工作就可說已成功了一半。
因此，政府應該設法經由提高職等、待遇或他種方式，鼓勵家計人員到偏遠地區服務。並建立完善的獎金制度，對工作努力而成績優良者提供實質的獎勵；機動地調整家計人員作息時間，以免和職業婦女的上班時間衝突。此外，家計人員本身的示範作用也極重要，除了對本身的工作有十足的信心與瞭解之外，還要以身作則，率先實行節育。訪視的技術也很重要，必須針對不同的對象，做不同的宣導與服務。因此，政府需要提供家計人員完善的職前與在職訓練，才能達到這些目標。
目前家計人員工作上遭遇的最大難題，在於無法獲得社會上普遍的重視與支持。雖然現在家庭訪視時已很少吃閉門羹，但在工廠實施巡迴教育時，仍有許多老闆唯恐影響生產，不願合作。家計人員只好借用員工的休息時間，效果自然大打折扣。由此可見推行家庭計畫不能只靠家計人員的努力，還需要民間的配合。
所幸民間還有許多積極鼓吹節育的人士，在協助家庭計畫的推行。值得一提的是，最近國內有四位婦產科醫師自國外引進生男育女可隨心所欲的「精蟲分離術」，預計將對家庭計畫的推展很有幫助。
台大醫院婦產科醫師周松男是引進這項技術的醫師之一。他表示，國內一般人不但仍存有重男輕女的觀念，而且有的還希望有子有女，才了無遺憾。因此，就常為了生個男孩或女孩，一胎接一胎生個不停，也是造成台灣地區人口成長率偏高的原因。根據國外的實驗報告，「精蟲分離法」的可靠性很高，對於家庭計畫的推展應有助益。但惟恐破壞生態，目前只由醫師私人以個案處理方式接受諮詢，並且只對不孕或已生兩個女兒的夫婦提供服務。相信因此可以達成病人生男育女的願望，對人口成長率的降低也會有所幫助。
十四、王道與霸道之分
雖然我國政府推行節育政策已有多年，但都只是採取輔導的方式，絕對尊重民眾的意願，並非強制執行。嬰兒一旦呱呱墜地，無論是第幾胎，都尊重、愛護這個小生命，儘量給予完善的照顧。因此，每個衛生所都設有嬰幼兒門診，定期為嬰幼兒注射預防針及做健康檢查。這和中國大陸的做法顯然有天壤之別。
根據報導，近十年來，中國大陸也在推行節育，基本政策是「分配的第一胎、限制的第二胎、嚴禁的第三胎」。婚後夫妻要生孩子得先領「生育許可證」；凡是生第二胎的婦女必須強迫結紮；偶或有懷第三胎的婦女，一旦被查出來，不論月份，都要強迫墮胎。有些胎兒出了母體之後，已會啼哭，亦難逃一死，因而造成許多悲劇。
去年七月間，華盛頓郵報記者傑．馬修茲，從北平報導了一個在大陸節育政策下所發生的慘劇：在中國大陸的一個村子裡，有一對農家夫婦已經生了兩個女兒，做妻子的又懷孕了，當地共幹要她墮胎，她執意不肯。直到懷胎八個月時，她的丈夫才同意進行誘導早產，條件是假如是個男嬰的話，醫生要設法保住孩子。
孩子生下來後，果然是個男孩。但是在場的共幹不允許保留，夫婦倆雖然跪下乞求，也無濟於事，孩子終於被處死。這位農民的母親由於想抱孫子的希望落了空，心中充滿怨恨。幾天之後，她看到那名共幹的四歲兒子在池塘邊玩水，就把那孩子推下水，自己也跟著跳下去，兩人都慘遭溺斃。
中國大陸的節育政策，可說是世上最徹底、最嚴厲的，那麼效果想必很好吧？但事實並不然。如果按照中共的計畫，大陸的出生率應該是在千分之十左右。可是依照近年來的統計發現，仍然是在千分之十七左右。據中共自己承認，「反節育的力量，依舊存在社會各個角落」。
因為在中國大陸廣大的農村當中，農民依舊存有根深蒂固的重男輕女的觀念，許多農民甘冒「大不韙」（鄉下的管制較都市松），連生四、五胎，就是為了想要個男孩。邊疆民族視子女為財富，早期中共在邊疆推行節育政策，遭到當地人民激烈的反抗，幾乎引起大規模的抗暴運動，使得中共不得不停止。由中共推行節育政策的例子可以知道，任何違反人性的做法都是很難行得通的。這也就是我國政府為什麼要投注大量的人力、財力與物力，不辭辛勞，以循循善誘的方法來推行家庭計畫的原因。
十五、我們都是人口壓力的承受者
最後，對於家庭計畫，我們要強調一個觀念，那就是我們每個人都是人口壓力的承受者。因此，減輕人口壓力，不只是家計人員的事，更是每一個人的事。推行人口政策也不是人口政策委員會或衛生署的事，其他的相關措施，例如墮胎合法化、把人口教育列入教材、修改有間接鼓勵生育作用的法令等，都需要立法院、財稅機關、教育單位等的配合，才能進行。
蔣總統經國先生在中國國民黨第十一屆四中全會中，曾提出未來十年發展的方向及努力目標，其中一項是：「人口自然成長率十年後（民國七十八年）預期降低至千分之十二．五，並實施優生保健。」這項人口成長率的推計，是假設每位婦女一生所生育的平均子女數自目前的三．一，降至七十八年的二人。雖然說，在未來十年中，育齡婦女因人口結構改變會逐漸減少，生育高峰將逐漸過去，但是人口成長率想在七十八年降至千分之十二．五，仍非易事。難怪衛生署長許子秋要高聲疾呼：「我不要同情，只要支持。」許署長更想說一句話，想來會是：「只要大家孩子不要生多，我也不想用狄波。」
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